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Categoria: Carlo Cattaneo

Carlo Cattaneo, Scritti politici, Vol. 4, Firenze 1965, a cura di Mario Boneschi, pp. 435-440
8 Luglio 1864
Lettera quarta

Vediamo quali siano le parti dell’antica istituzione comunale che la nuova legge deve restituire ai popoli i quali n’ebbero già per più generazioni il beneficio, facendone giusto dono a tutti gli altri.
Se si comincia dall’istituzione stessa del comune, si può per le cose premesse asserire che la fondamentale opera istorica di propagare questi organi vitali sull’intera superficie dell’Italia e delle isole non debb’essere più lungamente indugiata per fallaci dottrine o per ambizioni officiali. Troppo strano è il fatto che, dopo tremila anni di civiltà, questa terra d'Italia debba giacere ancora, qua e là largamente inabitata, ispida, infesta di febbri e di ladroni.
Non è un'immaginaria fertilità che fra tante invasioni straniere diede alle alte montagne e profonde ghiaje della Lombardia, più di tre millioni d'abitanti; ma è sopratutto il fondamentale impianto dell'azienda publica, in cui fu sagacemente considerata e provvidamente rispettata la libertà comunale. Alle stesse condizioni, l'intero regno potrebbe, in ragione di superficie, esser popolato di quaranta millioni? Anzi è agevole a dimostrare come molte regioni d'Italia e delle isole siano per fatto naturale ben più favorevoli all'agricoltura e immensamente più ancora alla navigazione.

In seno a codesta libertà, se il comune, anche in angusta superficie, potrà essere popoloso, tanto meglio.
Ma dove potrà esser solo di poca gente, o avrà più caro di fare quietamente entro il suo cerchio gli interessi suoi, sarebbe nemico del publico bene chi gli ponesse impedimento. Folte o rare che le popolazioni siano, sempre saranno meno neglette le terre e meno rozze le famiglie, dove la provvidenza comunale sia più vicina, e dove gli interessi domestici del magistrato siano più intimamente legati a quelli del suo popolo.
Io non mi stancherò dunque di ripetere che la legge non deve piantar termine di minime o massime popolazioni e farne pretesto di accentrazioni violente.
E penso che questo consiglio dovrebbe riescir più accetto in quanto su di ciò eguale riserva si riscontra nell'abolita legge di Pompeo Neri e nella vigente legge Pinelli.
Io prego adunque che non si aggiunga a questa legge anche quel male che fortunatamente non ha. Si lasci libero corso a quello spontaneo moto che conduce ad un'equabile diffusione delle franchigie amministrative.
Si rispetti in ogni più modesto popolo quella natural dignità che lo porta a disporre di sé piuttosto a suo genio che a senno altrui, e ad esser tenuto valere in ogni cosa quanto i suoi vicini. L'esempio, l'imitazione, l'emulazione, la stessa invidia faranno ben più a pareggiare le condizioni dei vicini, che non farebbe una dipendenza sdegnosa e ricalcitrante!
E anche questo sarà un elemento di pace e d'amicizia!
E ne avremo ogni dì maggiore il bisogno.

Io dico che con questa sola condizione generale si apre la via d'una ignota prosperità in Sardegna, in Sicilia, in Calabria, in Lucania, in Apulia, in Umbria, in Maremma e dovunque la mano degli uomini non risponde ancora alla fertilità della terra. E dico che operando al contrario si affliggeranno inutilmente popoli generosi; e si promoverà quella reazione che troppo bene fu preparata colla sovversione di tutte le consuetudini, colla guerra fatta confusamente al bene e al male, senza un vantaggio popolare che compensi il turbamento e l'umiliazione.
Io non so come gli amici della libertà non si avvedano che la facoltà d'accentrare per forza i comuni, ossia di sottomettere i meno docili ai più ossequiosi, sempre più aggravi quella servitù che già pesa in tanti modi sulla nazione, tostoché si consideri schierata ne' suoi comuni.
E ai ministri medesimi dirò che poco invidiabile è quello stato di perpetua tempesta in cui vivono, senza avere adeguato conforto nell'estimazione dei popoli. Ma parmi ben invidiabile la facoltà, ch'essi non si accorgono avere, di rendere il nome loro incancellabile nei modesti annali della publica prosperità, e caro alla memoria dei savii e dei buoni, come sempre più sarà di generazione in generazione quello di Pompeo Neri.
Nell'antica legge, i nullatenenti erano tutti eguali in tutti i comuni, qualunque fosse quivi lo stato d'anime.

Pagavano il testatico; una porzione di esso apparteneva al fisco, un'altra al comune; ma questa si pagava solamente quando le altre imposte non avessero bastato a compir tutte le spese deliberate e approvate.
E nondimeno, anche prima di pagare, e quando era ancora incerto se avessero a pagare, essi eleggevano a suffragio universale un quinto deputato che difendesse nel seno della deputazione municipale quel loro diritto d'eventuale immunità, e vigilasse perché l'obolo dell'operajo non fosse spesso senza che vi fosse il legale bisogno di spenderlo, e ad ogni modo fosse speso come si doveva.
Al cospetto del comune, e per la porzione di testatico che ad esso apparteneva, la rappresentanza non era condizionata al pagamento; era condizionata ad una presunta capacità di pagare, ad una certa apparenza di modesta dignità.
Questa legge era fatta da un uomo che aveva anche il senso morale!
Che se l'operajo fosse andato a domiciliarsi in altro comune, portava seco il dovere di pagar l'imposta ai nuovo comune e il diritto d'avervi la sua parte di rappresentanza. Insomma, chi fosse pur povero, ma non fosse indigente, nasceva sempre e viveva membro legale d'un qualche comune; era in qualche luogo cittadino attivo e votante. Posto una volta il fatto che i cinque franchi dell'antico testatico o i cinque franchi della minima imposta presente, fanno giuridica prova che il cittadino è capace d'eleggere i suoi municipali in un comune di trecento anime o anche di tremila, non è più lecito al legislatore di dirgli: “Bada bene che oggi ti giudico degno d'esser cittadino; ma ti avverto che non sarai più degno di dare il tuo voto dimani; imperciocché la patria va prosperando, e gli stati d'anime nei comuni vanno crescendo; e io tengo in serbo una famosa dottrina per la quale, a misura che colla publica prosperità cresce il numero degli uomini, debbe scemare il numero dei cittadini, essendoché la prosperità publica è un segno legale di degradazione.

Ma ciò non ti dico per dispregio in che io tenga chi paga solamente cinque franchi; perocché io faccio giustizia a tutti; e se tu fossi membro d'un grande comune suburbano e tu avessi voto a condizione di pagare venti franchi, perché quivi lo stato d'anime potesse quandoché sia toccar la cifra di sessanta mila, io potrei bene dimani accentrare il tuo suburbio colla tua città; e allora tu pagando solamente venti franchi, e non venticinque, diverresti immantinente cittadino indegno. Imperocché tu sai come codesto accentramento dei comuni debba fare più luminose le scuole e più illuminati i cittadini. E io tengo un'altra famosa dottrina, secondo la quale, coll'aumento dei lumi, deve crescere il numero degli ignoranti; e per ciò deve crescere il numero di coloro che non saranno capaci d'eleggere un consigliere municipale.

Ecco adunque come si possa finalmente dar principio vero a quel dicentramento di cui molti si credono, e tutti si vantano, d'avere unanime desiderio; ma di cui nessuno ha trovato ancora la prima parola.
E intanto ogni nuova legge è un altro passo sullo stesso pendio. Che se per accentramento i più intendono l'universale diluvio degli affari nelle scrivanie della capitale, io credo doversi con tal nome dinotare non meno il forzoso intralcio degli interessi di smisurate superficie in un solo comune. Espresso o tacito, il più efficace provvedimento di qualunque nuova legge comunale sarà questo: assicurare la più libera diffusione del diritto municipale su tutta la superficie dell'Italia.

Dalla libera istituzione del comune, vengo alla libertà e parità de' suoi membri.
Nella legge Pinelli il comune, al di fuori, è una servitù; al di dentro, è un privilegio. E’ un privilegio di chi paga cinque franchi d'imposta diretta, come se le altre non fossero imposte. E lo è solamente finché il comune non superi tremila anime; e divien privilegio di chi paga dieci franchi, appenaché lo stato d'anime in quel medesimo comune diventi di tremila ed una!
Qual colpa ne ha l'antico votante da cinque franchi, perché debba vedersi tolto da oggi a dimani il suo voto?
Aggregate i suburbii alle loro città, come la nuova legge dispone; la scala dell'imposta può salire di grado in grado fino a venticinque franchi, secondoché sarà per crescere la cifra di popolazione del nuovo comune.
Centinaia di onesti operaj, forse qualche onesto letterato, diventano iloti nel comune accentrato; e tante più centinaja, quanto più grande sarà la voragine che li inghiotte. Per una finzione, il diritto d'intere classi, la loro capacità, l'intelligenza, la probità, l'onore, si suppongono variare collo stato d'anime, col numero dei legittimi e con quello dei bastardi; variano d'anno in anno, variano di campanile in campanile, dipendono da un'anima; dipendono da un soldo!
Queste sono leggi che fanno disprezzare tutte le altre.
E fanno peggio: la maggioranza dei cittadini si sente messa fuori della legge nel suo comune nativo.
Questa dunque è la sua porzione d'indipendenza, la sua porzione d'Italia? Il regno, ch'essa fece col suo voto la scaccia dal suo comune!

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Carlo Cattaneo, Scritti politici, Vol. 4, Firenze 1965, a cura di Mario Boneschi, pp. 429-435
29 Giugno 1864
Lettera terza

Nelle altre due lettere venne dimostrato a sufficienza, per chiunque si appaghi del vero, che l'azione comunale nell'antico Stato di Milano, dalla metà dello scorso secolo, fu senza paragone più libera e più liberamente diffusa che ora non sia.
E pertanto io stimo dovere dei legislatori non solo di restituire nell'antico diritto i comuni di Lombardia, ma di far partecipi di quel beneficio li altri comuni tutti, affinché l'Austria non abbia ragione di dire al mondo che, oggidì stesso, Mantova e Venezia sono governate più liberamente del regno d'Italia! È troppa vergogna!
Dall'onore torniamo agli interessi.
Si leggeva, or son pochi giorni, in un rispettabil giornale di Sicilia che colà si percorrono dieci venti e financo trenta miglia, senza imbattersi in un villagglo, in una casa!. Or io dico che se dimani, in quella solitudine o in altre le quali fossero pur meno vaste, i possessori si accordassero di trasferirvi le abitazioni dei loro coloni, fin qui aggregate ad una od altra di quelle comuni aventi la popolazione media di 6.681 abitanti e tanto fra loro discoste, essi farebbero pei poveri agricoltori un risparmio grande di tempo e di vane fatiche e di stenti, procacciando utile a sé medesimi e alla nazione, e dando alla fertile isola un incremento grande di sicurezza e di amenità. Io credo che i legislatori non vi si potrebbero opporre per superstiziosa fede che avessero in un fantastico minimo di popolazione.

Non so perché a quelle genti venute, come già nelle primavere sacre dei loro antichi, ad accasarsi finalmente dopo tanti secoli in mezzo ai loro campi, si potrebbe impugnare il diritto di satisfarvi immantinente a tutte quelle convenienze che la vita vicinale richiede. Non vedo perché si potrebbe negar loro d'aver vicino un campo, ove seppellire i loro morti; una scuola, ove i loro figliuoli imparassero l'alfabeto senza dover fare ogni dì molte miglia d'andata e ritorno; un ponte, al più prossimo guado del torrente: un magistrato di loro elezione, che vigilasse a questa ed altre cose per bene di tutti. E ciò ch'io credo doversi chiamare diritti di vicinato; e dedursi logicamente dai diritti di famigIia, ad essere una forma e un compimento di questi.
Perloché la legge non li deve avversare e turbare, ma li deve riconoscere e proteggere. E poiché lo Statuto riservò alla legge le circoscrizioni comunali, essa deve tracciarle nel senso della maggior libertà naturale e della maggior convenienza economica; e non di volta in volta, e per grazioso favore di prefetti e viceprefetti; ma in massima, e una volta per tutte, come i nostri antichi ci hanno insegnato a fare le leggi: Privilegia ne irroganto. Perocché chiunque iniziasse siffatte benefiche intraprese, dovrebbe, anzi tratto, essere ben certo d’avere un fondamento di legge, senza dover comperare un precario a patti servili. La nuova Italia dev’essere bella, feconda, magnanima.

Dico inoltre che se codesto vicinato in seno alla solitudine fosse a principio pur di poche famiglie, sarebbe già nel suo diritto. E dovrebbe fin d’ora potersi sciogliere dalla municipalità primitiva, la cui giurisdizione, quasi ombra nociva, stende sulle ubertose campagne il silenzio e lo squallore. E per non legare il ragionamento ad ampiezze eccezionali ed estreme, mi riferirò a quegli spazii che devono per necessità restar disabitati in una od altra parte d’una superficie la cui misura media per ogni comune di Sicilia, è di settantatré chilometri quadri, o miglia quadre ventuna!
Epperò, se in molti comuni può esser minore di questa media, in altri debb’essere assai maggiore!
Che se qualche cosa è forza concedere a coloro che hanno lo strano istinto di legar più che mai le mani alla nazione, il buon senso vorrebbe che si prescrivesse ad ogni comune d‘aver piuttosto una data misura di superficie che non un dato numero di abitanti.
Infatti se le famiglie hanno più d‘una mezz’ora o di un’ora di cammino dalle case alla scuola, alla levatrice, al mortario o a qualunque altra parte di necessario servizio vicinale, questo si rende sempre difficile, sovente impraticabile; il concetto del comune svanisce; e chi deve contribuire alle sue spese, è frodato. Dico che se una famiglia vien costretta a pagare per una scuola lontana, alla quale non può mandare i suoi figli, essa è frodata. Mi valgo di questo vocabolo scortese, per dire ben chiaramente che, quando parlo di diritto comunale, non intendo fare una vana frase; ma parlare del mio e del tuo.

E aggiungo per ultimo, che anco la nazione è frodata; perché i suoi figli crescono nell’ignoranza.
Questo antico divorzio fra la casa e il campo, fra l’agricultore e l’agricultura rende dispendiosa e vana e pericolosa la custodia; consuma inutilmente anche li animali; disordina la concimazione; rende impossibile la stabulazione; è un insuperabile impedimento ad ogni ben calcolata economia.
Se l’abitato d’un comune giace in luoghi meno opportuni o salubri, perché mai si vorrà vietare a coloro che hanno le terre più lontane dalle paludi, o più vicine alle fonti pure, o alle correnti motrici, o alle strade e ai porti, di trasferirsi colà con tutti i loro diritti, e godervi le loro comunali libertà? I legislatori, coi loro pregiudizj intorno ai comuni robusti, faranno più danno che non pensano.
E’ impossibile esercitare utilmente i diritti comunali se non entro certi limiti di spazio, o per meglio dire, di tempo. Non è la distanza lineare, ma la distanza praticabile, non è la distanza in miglia, ma in ore, che nei luoghi montuosi posti a diverse altezze o a diversi aspetti, o anche nei luoghi piani separati da torrenti o paludi o selve senza vie, rende possibile alle famiglie di prestarsi un’attiva e verace assistenza, secondo le loro forze e i loro lumi; né vi si richiede tanta sapienza di magistrati; ma l’abituale e il buon senso, e l’esempio dei vicini e i buoni regolamenti sono bastevoli; e per chi non fa, vi sono i rimedii di legge.

Assegnato che sia questo raggio di pratica estensione ad ogni comune, il servizio può egualmente applicarsi ad una città di centomila abitanti, come ad un centinajo di famiglie sparse in uno spazio pari. Ma il principio della minima popolazione, spinto dai cervelli burocratici fino alle tremila anime, contrasta a tutte le ragioni per le quali è istituito il comune.
Nelle migliaja di uomini novelli che dovrebbero contribuire a crescere d’un mezzo millione almeno di prosperi abitatori la Toscana, d’un millione l’Umbria, d’un millione e mezzo la Sicilia, di due millioni la Sardegna e via dicendo, non importa con qual numero si cominci; perocché quelle libere abitazioni sono destinate a moltiplicarsi e disseminarsi e animare tutta la superficie. La superficie è un dato certo ed inalterabile; la popolazione può variare e ondeggiare senza fine. I legislatori che parlano sempre di voler fare l’Italia, non sanno imparare dagli uccelli che preparano il nido ai futuri.
E’ bene siasi rinunciato almeno in parte all’ingiusto e pernicioso proposito, ch‘ebbe Cavour, di confiscare gli ademprivii ai comuni di Sardegna e fu atto di giustizia il farne piuttosto un’estesa concessione a nome dell’isola per procacciarle le ferrovie. Ma con ciò il quesito economico non è ancora sciolto; e se la legge comunale e la provinciale, e in questo caso anche la regionale, non vengano coordinate a questo più che arduo fine, le speranze dei popoli e le oneste aspettative degli imprenditori non saranno adempiute. Nessuno dei membri di tante Commissioni ha badato che questa legge comunale è inestricabilmente connessa col destino delle nuove coltivazioni. Hanno fatto una legge senza pensieri.

Ciò premesso, io stimo che la superficie media del comune in Lombardia, nella circoscrizione attuale, dopo il partaggio di Villafranca, essendo (nell’Annuario del Dott. Maestri) di chilometri otto in circa, ossia poco più di due miglia quadre (2 1/3), è più consentanea al diritto vicinale e al buon senso e ai bisogni dell’avvenire che non la superficie media del comune in Francia ch’é di 15 chilometri, cioè quasi doppia. Ma in Piemonte, compresa la Liguria, è di 20 chilometri; nelle provincie napolitane oltrepassa i 40; in Umbria i 50; in Sardegna i 60; in Romagna e Sicilia i 70, in Toscana, comprese le Maremme è poco meno di 90! Si tratta di parecchie migliaja, dico migliaja, di comuni nuovi, ai quali è necessario lasciar modo di formarsi dove potranno e dove vorranno! Altrimenti ogni legge sarà un flagello.
Per venire ad una conclusione pratica e articolabile, dirò che ogni qualvolta i possidenti e domiciliati d’una parte del comune, in qualunque numero siano, trovino utile di stralciare la loro amministrazione municipale e farne due o più comuni, ognuno dei quali conservi una superficie continua di due o tre miglia quadre almeno, lo possono fare, in quanto rimangono assicurati a ciascuna parte tutti quei servigi che la legge comunale (voglio dire, un’altra legge comunale radicalmente diversa da questa) avrà prescritto.

Infine oso dire che questa suddivisione dei comuni troppo vasti sarebbe nulla più d’un mero scioglimento di società per titolo di mutuo vantaggio; ciò che nessuna legge può in buon diritto impedire. Basterebbe dunque per questo punto un articolo di legge che parificasse, mutatis mutandis, la società comunale a qualunque altra società di beni e di servigi.
E oso dirlo, perché so di vivere in questa seconda metà del secolo XIX, alla distanza di soli anni 36 dal secolo XX; e oggi mi par poco ciò che fu concesso ai nostri bisavoli già fin dalla metà del secolo XVIII; e, mi pare d’esser discreto chiedendo per la mia patria l’umile licenza di fare almeno un passo per secolo! E mi vedo al cospetto di tante colossali imprese, fatte per libera associazione, a trasformare l’Europa e l’America e il fondo del mare, e armate di tali smisurati in infrenabili poteri sui patrimoni mobili e immobili, presenti e futuri, delle nazioni e sopratutto della mia, a beneficio perpetuo di Torino, di Parigi, di Vienna e di Gerusalemme, che non posso veramente spaventarmi come d‘un finimondo, se alcune dozzine di possidenti meglio avvisati potessero fare il felice esempio di ordinare a loro giudizio le abitazioni dei loro contadini e le loro ville sopra le loro terre, ora disabitate o troppo inegualmente abitate. Io non so perché la legislazione non abbia anch‘essa a camminare col secolo.
Né vedo maggior pericolo nell’affidare a queste nuove società municipali anche i registri dello stato civile, che le vecchie leggi non ne vedano nell’affidare qualunque atto di publica fede ad un qualunque notajo, e la vita e l’onore dei cittadini ad una qualunque assisa di giurati.

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Carlo Cattaneo, Scritti politici, Vol. 4, Firenze 1965, a cura di Mario Boneschi, pp. 423-42822 Giugno 1864
Lettera seconda

Nella legge francese e nelle due o tre riproduzioni che se ne fecero in Piemonte, il concetto del comune venne capovolto e negato, perché non si considerò che il comune era un fatto spontaneo di natura come la famiglia; e si suppose che non esistesse alcun diritto naturale dei comuni, né alcun limite giuridico al beneplacito dei legislatori. E parve doversi rimodellare ogni comune in certi modi uniformi, come quelli che spianavano il terreno al più rapido esercizio d'una intelligenza superiore.
Vediamo all'opera codesta sapienza ordinatrice.
Delle città e delle ville ve ne ha di grandi e di piccole. Ciò avviene per molte ragioni che sono ovvie a tutti; e anche per alcune altre. Intanto ministri e legislatori, preoccupati dalla dottrina francese, hanno pensato che fosse un disordine. Hanno pensato che i comuni minori o si dovessero dare per aggiunta alle città vicine, o si dovessero affastellare l'uno sull'altro, fino ad una certa misura di popolazione, che fosse la più maneggevole a chi ha pro tempore i piaceri dell'onnipotenza; poco importando poi se fosse la più giovevole a chi ha i pesi della sudditanza passiva. Un piccolo comune è poca gente e dappoco, per chi non si avvede che, a comune a comune, per questa via si vilipende la pluralità della nazione. Né, invero, si rispettano maggiormente i diritti delle grandi popolazioni urbane.

Nei comuni minori si fece conto che la più opportuna dose di popolazione fosse dai 2.500 abitanti ai 3.000. I più preferiscono la seconda misura, o come amano dire, la seconda stregua. Intanto, questo appare un punto inconcusso oramai di dottrina amministrativa, che i comuni piccoli sono un principio d‘impotenza, un disordine, un male.
I piccoli comuni un male? Come? La Lombardia, che fra tutte le regioni d’Italia si trovò primamente e più largamente delle altre dotata di strade, di scuole, di medici condotti e d’ogni altra comunale provvidenza, è appunto quella che fra tutte quante ha il massimo numero di comuni piccoli e piccolissimi. Più di un quarto di essi (607) non giungono a cinquecento anime; per un altro quarto e più (746) non giungono a mille anime. E sopra 2.242 comuni questa è già la maggioranza. Quelli poi che oltrepassano la magica cifra delle tremila anime, sono in tutto 151. Sopra quindici comuni si tratta dunque di rimodellarne quattordici.
Comprese le forzose agglutinazioni dei grandi comuni suburbani alle città, sarebbe per la Lombardia una sovversione dello stato di fatto e di diritto, letteralmente generale.
Beata la Sicilia, che non ha ancora le strade né le condotte mediche, né le scuole!
Ma essa raggiunge la stregua e largamente la oltrepassa.

Mentre i comuni lombardi ragguagliano, l’uno per l’altro, solamente 358 abitanti, quelli di Sicilia ne ragguagliano un numero dieciotto volte maggiore (6.681). E mentre in Lombardia la superficie, divisa per comuni, dà solamente otto chilometri quadri per ciascuno, in Sicilia ne dà settantatré.
Questo è ciò che si chiama plesso robusto. Il plesso comunale della Sicilia sarebbe dunque dieciotto volte più robusto ed efficace che il comune lombardo?
No, signori; la mole non è la vita.
È vero che i comuni toscani sono ancora più grandi che in Sicilia. Ma questa certamente non è l'ultima delle cause per le quali la popolazione toscana, che dà solamente 90 abitanti per chilometro superficiale, è tanto minore di quella di Lombardia che ne dà 160.
Non per questo io direi doversi correre all'estremo opposto e “rimaneggiare” in piccoli comuni la Sicilia, e la Toscana e tutta l'Italia. Cotale uniformità tra le regioni non è affatto necessaria, come non fu necessaria tra i comuni aperti dalla Lombardia, dacché taluno di essi non tocca duecento abitanti, mentre il maggiore oltrepassa i cinquanta mila. Ma quando fossimo costretti a scegliere tra violenza e violenza, sarebbe a preferirsi quella che moltiplicasse i consorzi e li spargesse più largamente sulla superficie delle provincie.

L'aumento continuo della prosperità, dopo il 1755, in quel perpetuo campo di guerra che si chiama Lombardia, fra le tante irruzioni straniere da cui furono immuni la Sardegna e la Sicilia, si deve principalmente a questo. Si deve alla moltiplicità dei comuni, alla mutua loro indipendenza, a una più larga padronanza delle cose proprie, a un più libero uso della ragione e della volontà nei propri affari. Questo è il secreto; e questo vuolsi divulgare per tutta Italia.
È un errore che l'efficacia della vita comunale debba farsi maggiore colla incorporazione di più comuni in un solo, vale a dire, con una larga soppressione di codesti plessi nervei della vita vicinale.
Nelle riviere dei mari e dei laghi e in molte e molte altre parti d'Italia, vediamo floridi comuni di qualche centinajo di famiglie dedicate all'industria, alle arti belle, alle lontane navigazioni, attendere con egual cura ad ingentilire il luogo nativo.
Ma se il piccolo comune venisse incatenato a una maggioranza di rustici villaggi, dispersa per valli e selve, o popolata di braccianti vagabondi, quel geniale fermento rimarrebbe soprafatto e oppresso.
Il piccolo comune ha diritto di continuare, nel libero suo seno, quel modo d'essere che gli è proprio, benché non sia quello in cui possano consentire i suoi vicini. E anche a questi il vicino e libero esempio potrà giovare.
Se un comune, provveduto già di strade e d'acque, venga per volontà non sua congiunto ad altro comune cui la natura e il caso non abbia egualmente favorito, poco si curerà di contribuire col suo danaro ad opere dalle quali non avrebbe giovamento suo proprio. Quindi, fra i male assortiti consorzi impotenza e discordia.
Quindi unico rimedio il consiglio d'Abramo a Lot:

Di grazia, non facciamo contesa tra me e te, fra i miei pastori e i tuoi, perocché siamo fratelli. Ecco, ti sta innanzi l'ampia terra. Se tu andrai a sinistra, io terrò la destra, se tu eleggerai la destra, io mi volgerò a sinistra.

Meglio vivere amici in dieci case, che vivere discordi in una sola. Dieci famiglie ben potrebbero farsi il brodo a un solo focolare; ma v'è nell'animo umano e negli affetti domestici qualche cosa che non si appaga colla nuda aritmetica e col brodo.
Né si dica che col sodalizio forzato dei comuni le istituzioni dei più culti e prosperi si propaghino agli altri. No, nei corpi deliberanti le maggioranze sono anzi tutto sollecite di se stesse. Quando nel 1816 il suburbio di Milano fu sciolto dalle leggi francesi e dalla sudditanza urbana, aveva una sola scuola; e ora ne ha quarantasei! La sua popolazione, che nella clientela della città era discesa da 24 mila abitanti a 17 mila, ora oltrepassa 50 mila; e se ora lo s’invita ad aggregarsi novamente, non si dissimula ch’è per fargli sostenere una parte di debito non suo, benché ciò sia riprovato da quelle medesime legislazioni che introdussero fra noi le aggregazioni forzate. E poiché quelle leggi che trattano con sì poco rispetto il diritto comunale, ci arrivarono di Francia, ricordiamo ciò che gli ammiratori di esse confessano; ed è che i piccoli comuni francesi, per naturale buon senso di popolo, si opposero alle incorporazioni, benché desiderate e agevolate dai legislatori. Che se colà i comuni sono quasi trentasette mila, e la popolazione fa poco più di trentasette milioni, è facile calcolare che la media della loro popolazione sarà di mille anime incirca (1.015). E adunque assai minore di quella medesima della Lombardia (1.384); non giunge alla metà della cifra media di tutti i comuni d’Italia (2.821); non giunge al sesto di quella dei comuni di Sicilia (6.681); e nemmeno al settimo di quelli dei comuni di Romagna (7.651) e Toscana (7.824). Qui dunque possiamo citare la Francia; possiamo citare i suoi comuni veri e vivi contro il comune dottrinario e contemplativo.

Nell’Alta Italia, la suddivisione dei comuni è un fatto naturale e spontaneo, che si continua da secoli, in quanto la forza non si frammise a contrariarlo.
Abbiamo memoria certa che ampie valli e pianure, intieri distretti, erano un solo popolo, il quale possedeva in comune pascoli e selve. Il possesso privato cominciò qua e là colla legge romana, ma negli intimi recessi alpini fu sino a questi ultimi secoli un’eccezione.
Anche dove era assentita la semina dei campi, non appena compiute le messi, la trasa dei bestiami l’invadeva per diritto di tempi immemorabili. Sembra un paradosso, ma il fatto è che i comuni grandi furono prima dei piccoli. L’Europa antica viveva in vaste comunanze. I capi delle tribù abitavano fin d’allora in seno ad esse nell’aperta campagna; il nome di città fu poi dato al vico, al pago, al luogo di comizio o di mercato al ricovero fortificato per i disastri di guerra: Mediolanum pagus olim; nam per pagos habitabant ( Strab.). (Strabone, Geografica, V, 1,6)
D’età in età le centine, le degagne, le faggie, le squadre divennero pievi e cure, le quali si suddivisero come sogliono fare le famiglie. Molti comuni non hanno finito ancora di spartire le reliquie del patrimonio avito. La costante suddivisione delle comunanze primitive è il filo giuridico che condusse le tribù dalla vaga cultura alle piantagioni perenni e al possesso intero e privato. Non faremo dissertazioni; ma l’istoria vera è questa.
La rimanente Italia offre un altro paradosso. Ivi furono prima le città, e poscia i villaggi, Dirò peggio: fu prima la città e poi la campagna. Genti venute dal mare, o da colonie venute già dal mare, si fanno un nido sulla cresta d‘un monte; lo cerchiano d‘un muro; poi si mirano intorno e scendono a conquistare le donne e la terra. Ecco la leggenda d’Alba e di Roma.

Fondata la città, fondano dunque la famiglia; e sotto gli occhi degli esuli si dividono i campi: e li consacrano coi termini. Ma non osano abitare in casali aperti, al cospetto di coloro che hanno spogliato; epperò tornano la notte a chiudersi in città per tornare il mattino al solitario campo.
Sui monti vicini stanno altre città, or consanguinee, or nemiche. Ve n’era più di cinquanta nel Lazio delle quali’ ai tempi di Plinio non restava vestigio. Gli Etruschi avevano vinto trecento città degli Umbri.

Prendiamo l’Annuario dell’amico Maestri; facciamo la somma dei comuni delle due Umbrie; dal Tevere a Ravenna, ne troveremo oggidi 313. Alcuni di questi sono ancora città: intorno si sono sparsi i villaggi; l’agricultore può vivere tra’ suoi campi. Intanto l’oppido italico si è sciolto come il comune alpino. L'oppido aveva le mura sacre e il dio Termine, e il possesso privato; e i signori della terra non vivevano all'aperto ma coi loro clienti entro le mura. Questa tradizione non è ancora cancellata.
Ecco perché i nostri prefetti e generali rimasero tanto stupiti di vedere all'alba gli agricultori uscire a cavallo dalle città di Sicilia per recarsi a lavorare i campi e ritornar la sera. E negli spazii ove qualche città fu distrutta dai Romani, o dai Goti, o dai Vandali o dagli Arabi o dai crociati Normanni, giace coltivato, ma deserto, un intiero territorio. E il comune siciliano sta isolato, in superficie che tra le più e le meno vaste si ragguagliarono a 73 chilometri (73 mila partiche metriche), dove in Lombardia sarebbero sparsi otto comuni. Le popolazioni non sono poche, ma sono addensate in brevi spazii. Anche qui si tratta dunque di spargere, di suddividere. Non si tratta di confiscare la libertà dei comuni piccoli per farne i grossi. Si tratta di allettare e abilitare l'agricoltore a vivere in piccoli comuni. Questo non è solamente il secreto della Sicilia, ma della Maremma, dell'Umbria, della Lucania, del Tavoliere d'Apulia, dell'Ademprivi di Sardegna.
La legge comunale deve fare appunto l'inverso di ciò che si è pensato.
Nel dubbio la legge rispetti il diritto e la libertà.

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Carlo Cattaneo, Scritti politici, Vol. 4, Firenze 1965, a cura di Mario Boneschi, pp. 414-423
Sulla Legge Comunale e Provinciale (*)
10 Giugno 1864
Lettera Prima

 Liberata nel 1859 la Lombardia non aveva ancora eletto la prima sua deputazione al Parlamento, quando un potere dittatorio vi recò la legge pur allora sancita in Piemonte sull'ordinamento dei comuni e delle provincie.
Né quivi, né altrove, essa fece fortunata prova.
Non appena poté dirsi in atto, e già gli autori suoi si accingevano ad emendarla. Ma tutte le riforme, sinora tentate da Ministri e Commissioni non danno migliore speranza; discoprono sempre più la fallacia del fondamento.
Il che non sarebbe, se i correttori, anziché spender fatica intorno alla legge nuova, la quale è già poi veramente un raddobbo dell'altra più infelice fatta dal Primo Parlamento nel 1848, avessero piuttosto preso le mosse da quella che nel 1859 rimase infaustamente abolita in Lombardia.

Portava questa la data del 1816; ma nelle sue parti più lodate risaliva alla metà dello scorso secolo. Anzi i magistrati che la promulgavano nel 1755, dissero di voler solamente rimettere in rigorosa osservanza gli ordini antichi. Può dunque avvenire anche delle leggi amministrative ciò che valse a tanto onore dei giureconsulti romani ed è che le formule della giustizia e della provvidenza sopravvivano al secolo che le ha pensate e possano condurre ad altri giusti e provvidi pensamenti.
Agli ordini antichi dello Stato di Milano si aggiunge in quella legge quanto di meglio potevano suggerire gli ordini pure antichi, e ancor quasi inviolati, dei popoli toscani. Perocché, Pompeo Neri, già professore di diritto publico nello studio di Pisa, incaricato con Emanuele De Soria, Camillo Piombanti, Ferdinando Forti e Giuseppe Tarantola di proseguir l'opera del nuovo censo dello Stato di Milano, intrapresa già fin dal 1718, vi diede compimento con una legge comunale e provinciale. E sulla base d'un nuovo estimo dei beni, scevro d'ogni esenzione e d'ogni diseguaglianza, ricompose con mirabile semplicità e parsimonia tutta la publica amministrazione, già prima tanto intralciata da privilegi e arbitrii. E qui, alla prova d'una secolare esperienza, si può ben ripetere il detto di Schiller che l'opera lodò l'artefice.

La nuova legge diede facoltà di deliberare delle cose comuni ad un convocato di tutti i possessori di beni. Questi dovevano elegger fra loro una deputazione di tre; uno dei quali doveva esser preso fra i tre ch'entro i confini del comune possedessero maggior estimo.
A compimento poi d'una vera e sincera autorità comunale, si aggiungeva un deputato del mercimonio e un altro eletto da tutti coloro che pagassero il testatico.
Codesti due rappresentanti del commercio e del lavoro non avevano veramente voto diretto nelle spese dell'estimo prediale, ma solamente su quella parte del contributo mobiliare ch'era lasciata a sussidio del comune; era giusto che ognuno regolasse l'uso del suo denaro. La legge però porgeva loro un indiretto adito ad ingerirsi in tutto il complesso dei provvedimenti.
Perocché il comune non poteva far uso d'alcuna particella del testatico, se non quando le altre fonti non bastassero alle spese; ultimo di tutti a pagare era chiamato il povero. Anzi la legge ammoniva il deputato del mercimonio a stare “avvertito perché le spese necessarie alla sussistenza della popolazione, come di medico, chirurgo, spedale, fontane, cisterne e altro, si facessero secondo la consuetudine, e non si divertissero in altri usi meno necessarii agli abitanti, ovvero non si risparmiassero per comodo degli estimati”.
Qui la legge dunque sanciva una parte di rappresentanza comunale fondata suIla capitazione : epperò sul sufragio universale!
Tali erano i diritti che la legge assentiva nel comune ad operai ed agricoltori, un secolo fa!
La deputazione in tal modo eletta è già la sommità dell'edificio comunale. Perocché i deputati dell'estimo, coll'intervento di quelli del mobiliare, scelgono a sindaco

quella persona che fra gli abitanti del Comune troveranno più idonea e più capace della publica fiducia.
Essendo il sindaco, dice la legge, il natural sostituto dei deputati che, per non poter essere sempre uniti e reperibili, hanno bisogno d'una persona che abbia l'espresso incarico d'invigilare agii affari del comune, di ricevere ed eseguire gli ordini dei superiori e di far tutto quello che potrebbero far essi se fossero adunati, sarà perciò la di lui elezione rimessa ai deputati medesimi ... avvertendo però che, quantunque in qualche occasione debba egli intervenire nelle riunioni dei predetti cinque deputati, non avrà alcun voto (§ 103, 113).

Il magistrato comunale era sotto l'ispezione d'un Cancelliere del Censo, il quale doveva intervenire a tutte le adunanze dei singoli comuni del suo distretto, ma solamente come ricordatore delle leggi, nonché come custode dell'archivio, e notajo da rogarsi di tutti gli atti. E doveva essere di nomina regia solamente fino a quando il nuovo censo fosse condotto a esecuzione. Dopo di che, diceva la legge, Sua Maestà benignamente si contenta di rilasciare la nomina alle singole comuni.
Era l'anno 1755!
Penso che debbano rimanere stupefatti tutti i credenti nella burocrazia.
I pupilli avere il diritto d'eleggersi, a maggioranza di voti, il loro tutore! Avere il diritto di non rieleggerlo più, quando, a prova fatta, non fosse piaciuto!
In modo poco diverso, per quanto concedevano i diritti statutarii dei decurioni e le altre consuetudini municipali, vennero ordinate le amministrazioni delle città e quelle delle provincie. E un terzo ordine di rappresentanti, non costituito in forma di consiglio, era poi formato dagli oratori delle provincie e dai sindaci per le liti, che risiedevano presso al governo.
Ma il benepIacito del governo non si stendeva nemmeno sul complesso generale di questo ordinamento; perocché l’ispezione suprema apparteneva al Tribunale della Giunta del Censimento. Il comune era dunque al cospetto della legge una società di vicini, che provvedeva con certi contributi a certi servigi, e che, insieme agli altri comuni del distretto, sceglieva persona idonea la quale avesse cura dell’osservanza delle leggi e della regolarità delle aziende. Di tutte le quali cose doveva poi ragione a un tribunale.

A questo era riservato di giudicare se il cancelliere nominato dai comuni fosse idoneo. E quando non fosse notajo o dottore in leggi, poteva essere ingegnere collegiato o publico agrimensore, purché avesse dato prova della sua idoneità in qualche altra publica incombenza.
Tutto era dunque ordinato puramente alla provvidenza e alla giustizia, e ciò che sembra più strano, alla libertà.
Ed era un diritto comunale di fonte prettamente italiana.
Or vediamo di qual fonte venga la legge di cui l’Italia deve ritentare l’impopolare e infelice esperimento.
Vent’anni dopo che la legge di Pompeo Neri era in prospero vigore, l’illustre Turgot, publicando nel 1775 quel suo Mémoire au roi sur les municipalités che parve in Francia una rivelazione, attribuiva con profondo senno la miseria del regno al volersi amministrata ogni cosa per mandato regio. Votre Majesté est obligée de tout décider par elle-même ou par ses rnandataires.
Proponeva dunque che i comuni, le provincie, il complesso del regno, si amministrassero con tre ordini di consigli elettivi.

Turgot non credeva dunque né al beneplacito regio né alla burocrazia. Ma la Francia gemeva ancora sotto il patto di Carlomagno, sotto alla feudalità combinata dello Stato e della Chiesa; chi non era gentiluomo o prelato, era rustico, roturier, vilain. E Turgot stesso, come pensatore, seguiva la dottrina fisiocratica, la quale ripeteva ogni ricchezza non dal lavoro, dal capitale, dal pensiero, ma unicamente dalla terra. Pertanto egli, fervido promotore di libertà eziandio nel commercio e nell'industria, non ammise nel comune alcuna rappresentanza del commercio e dell'industria; e anche per la terra ammise bensì tutti i proprietarii, ma diede loro un numero di voti commisurato all'ampiezza dei poderi. Era la voce della terra non quella del comune.
La rivoluzione francese non seppe uscire dalla tradizione dei secoli e dalla sua fede nell'onnipotenza dei governanti. Ai mandatarj del re successero i mandatarj della nazione. Il furor della disciplina fece obliare la libertà. Il popolo ebbe la terra. Ma non ebbe il comune.

Epperò nel 1804 e nel 1805, quando la guerra ebbe arrecate a noi tutte quante come prezioso dono le nuove istituzioni francesi, troviamo che non solo nelle parti d'Italia annesse all'imperio, ma eziandio nel regno in fronte al quale si era serbato il nome d'Italia, tutti i comuni hanno un sindaco creato dal prefetto o un podestà creato dal re. Anzi gli stessi consigli comunali, ovunque gli abitanti siano più di tremila, sono creatura del re, e dove li abitanti siano di meno, sono creatura del prefetto.

Questa è la nomina iniziale; negli anni successivi le nomine devono farsi sopra duple proposte dagli stessi consigli, ma farsi pur sempre dal prefetto o dal re. I comuni possono essere aggregati e disgregati a voglia del ministro; il prefetto può far murare le porte della città per minorar le spese di custodia; a sì luminoso scopo, la finanza anticipa i denari: e le città glieli rimborsano (Decr. 23 giugno 1804). Per altro simile lampo di scienza, i comuni vicino alle mura vengono spietatamente incorporati alle città, con dissesto delle famiglie e dispargimento di migliaja d'abitanti. Le municipalità dipendono dal prefetto o dal viceprefetto; eseguiscono gli ordini di questi; e in caso d'inobedienza, possono esser sospese o fatte supplire.
L'unico diritto del nuovo comune italiano è il diritto d'obedienza.
Il comune è l'ultima appendice e l'infimo strascico della prefettura e della viceprefettura. Il comune non è più il comune. Tutto il sistema è una finzione.
Nel 1814 i podestà e i consigli nominati dal re non mossero un dito a salvare il regno. Alcuni di essi accolsero gli Austriaci, facendo suonar le campane a festa. Tale è la solidità delle istituzioni burocratiche.
Chi semina in servilità, raccoglie il tradimento.
Il comune nel regno d'Italia era così avvilito, che l'Austria, ripristinando nel 1816 l'antico nostro diritto comunale, poté gettarci in fronte quell'odioso rimprovero:

Convinti dei mali che risultano dall'attual sistema d'amministrazione comunale, ordiniamo ... Le città e i comuni saranno ristabiliti ... nei confini che avevano... secondo le viste e i principii dell'amministrazione introdotta pei comuni dello Stato di Milano coll'editto 30 dicembre 1755 ... Ogni comune sarà rappresentato da un consiglio o convocato generale degli estimati ... L'amministrazione del patrimonio sarà affidata ad una deputazione del consiglio o convocato ...
Il cancelliere o suo sostituto non ha alcun voto deliberativo e non deve punto immischiarsi nel determinare l'opinione dei votanti; ma, come assistente del governo, deve soltanto vegliare al buon ordine; far presenti, ove occorra, le leggi e i regolamenti; e distender il protocollo delle sedute. Esso siede alla destra del presidente.
Presiede al convocato il maggiore d'età che non sia deputato. Assistono pure al convocato il deputato alla tassa personale e l'agente comunale, senza però averci voce deliberatìva.

Fra le antiche istituzioni di Pompeo Neri rimase soppresso nel 1816 il deputato del mercimonio. Forse si pensò che supplissero le camere di commercio e la proprietà prediale, cotanto diffusa nel ceto mercantile, in sessant'anni di riforme e rivoluzioni.
La legge del 1816 venne estesa a tutto il Regno Lombardo-Veneto, Per i podestà e i consigli comunali delle città, fu conservato il falso principio delle nomine regie, fatte sulle proposte dei consigli, venuti essi medesimi da nomina regia. E oltre le congregazioni provinciali, le due regioni lombarda e veneta ebbero ciascuna una congregazione centrale: istituzione che prevenne fra Lombardi e Veneti ogni molesta ingerenza e ogni natural gelosia. Alle anime deboli che paventano le rappresentanze regionali, rammentiamo il fatto che dalla Congregazione centrale di Milano e dall'istituto lombardo, ch'era pure un corpo regionale, mossero nel 1848 le prime deliberazioni ufficiali che prelusero alla ricomposizione dell'Italia. Tutti i plebisciti mossero dalle autorità regionali. Ma la legge del 1859 escluse ogni siffatta istituzione, per quanto necessaria alle riforme legislative, per quanto necessaria a riparare le intemperanze dei poteri nomadi e supplire le insufficienze dell'autorità centrale, involta sempre nelle tenebre dell'ignoto.

La legge del 1859 escluse dal voto comunale in maggioranza degli abitanti, perché ingiunse loro la condizione di pagare da cinque a venticinque franchi d'imposta diretta. Quella del testatico era ingiusta; ma era diretta; e coll'abolizione di essa, la maggioranza degli operai rimase priva di voto, mentre, in uno od altro indiretto modo, paga assai più di prima.
E chi, pagando cinque franchi d'imposta diretta, ha oggi il voto perché oggi la popolazione del suo comune non oltrepassa tremila abitanti, non avrà più il voto dimani, perché l’arrivo d’una famiglia, o la nascita di qualche bambino, può elevare la popolazione oltre quella capricciosa cifra; o perché egli medesimo dovrà trasferirsi in altro comune di maggior popolazione; o perché il beneplacito ministeriale aggregherà, volenti o nolenti, due comuni in un solo. Questa incertezza perpetua del voto necessita un nembo di registri e di affissioni e revisioni e controversie che non hanno fine se non in Corte di Cassazione! Sessanta articoli della nuova legge versano intorno a questo immenso e inutile lavoro, quando bastava sostituire al principio della capitazione quello del domicilio. Chi paga affitto paga, diretta o indiretta, la sua parte d’imposta al comune.

Falsato il diritto comunale alla base, è falsato fino alla sommità. Il sindaco non è più l’agente scelto dai deputati per seguire i loro ordini e far tutto quello che potrebbero far essi se fossero adunati. Nei settemila e settecento comuni del regno, il sindaco è capo dell’amministrazione ed ufiziale del governo; il sindaco presiede la giunta; distribuisce gli affari; può delegare le sue funzioni ad altri nelle borgate e frazioni; quando presiede il consiglio, investito da potere discrezionale, ha la facoltà di sospendere e di sciogliere l’adunanza; può ordinare che venga espulso dall’uditorio chiunque sia causa di disordine; ed anche ordinare l’arresto; in caso di scioglimento, un delegato regio amministra a carico del comune!
Tutto questo è indegno della nazione.
I comuni sono la nazione; sono la nazione nel più intimo asilo della sua libertà.
Nel 1755, la legge di Pompeo Neri diceva ai sudditi di casa d‘Austria nello stato di Milano, che il cancelliere del censo, incaricato dì conservar l’ordine nei convocati: si opporrà alle deliberazioni tumultuarie protestando della nullità e comminando l'indignazione dei superiori (art. 263).
Quale calma di misure! Qual decoroso e rispettoso linguaggio! È la voce d'un filosofo che parla a un popolo già libero e degno d'esser libero.
Si vuol dunque esporre la nostra legge a siffatto paragone? In faccia all'Austria?