Da Limes 2007-4-4299
La porta stretta: le politiche migratorie dal 1861 a oggi
di Luca Einaudi
Controllare i flussi di stranieri che premono alle nostre frontiere impone una scelta fra necessità opposte: esercizio imperfetto ma inevitabile. La parabola delle nostre leggi e la loro (non) applicazione. Dalla ‘difesa della razza’ ai tentativi di inclusione.
1. Il Governo ha recentemente approvato un disegno di legge delega di riforma della normativa sull’immigrazione, presentato dal ministro dell’Interno Amato e dal ministro della Solidarietà sociale Ferrero. Questo è il sesto tentativo di primo piano di ricostruire in maniera organica le regole di gestione dell’immigrazione in Italia negli ultimi vent’anni, dalla legge Foschi del 1986, alla legge Martelli del 1990, al decreto Dini del 1995, alla legge Turco-Napolitano del 1998 e alla legge Bossi-Fini del 2002. Una tale instabilità del quadro legislativo è frutto delle difficoltà di raggiungere compromessi politici che accontentino i diversi attori politici, che siano coerenti con le regole europee che stanno emergendo in questo campo e che diano una risposta efficace e realistica alle questioni che pongono i movimenti internazionali delle persone. Accanto all’indubbia difficoltà tecnica di gestire l’immigrazione vi è anche l’estrema politicizzazione del fenomeno, considerato agli opposti come una minaccia di prima grandezza all’integrità dell’Italia o come un dovere assoluto di apertura e solidarietà nei confronti dei poveri del mondo.
Alla luce della polarizzazione esistente, le principali questioni attorno alle quali ruotano le politiche dell’immigrazione si sono configurate come dilemmi o come binomi, ognuno dei quali richiede di conciliare esigenze apparentemente contraddittorie ma che devono necessariamente procedere insieme trovando dei punti di equilibrio in continuo mutamento.
• Come gestire gli ingressi di lavoratori stranieri rispondendo alle scarsità settoriali di manodopera e mostrando solidarietà verso i paesi poveri ma senza pregiudicare le opportunità lavorative degli italiani e senza assecondare una crescita eccessiva dell’immigrazione?
• Come assicurare il controllo delle frontiere e il contenimento della popolazione straniera clandestina tramite politiche di espulsione efficaci senza minare il rispetto dei diritti umani (soprattutto diritto d’asilo, diritto di difesa, diritto all’unità familiare e diritti dei minori)?
• Come includere pienamente i nuovi arrivati nella società italiana, garantendo loro pari opportunità, pari diritti e doveri, e la conservazione della loro identità culturale da un’assimilazione forzosa alienante, ma senza lasciare che si formino società separate chiuse su base religiosa o etnica e senza creare conflitti tra stranieri e autoctoni?
2. A fine 2005 vi erano in Italia secondo l’Istat 2,78 milioni di stranieri legalmente presenti, di cui 430 mila erano alunni stranieri nelle scuole italiane, oltre ad alcune altre centinaia di migliaia di irregolari e clandestini. Questi dati non sono il frutto di una lenta evoluzione o di una crescita equilibrata nel tempo, ma di salti e discontinuità storiche.
L’Italia si è unita ed è nata come Stato indipendente nel 1861 emergendo da tre secoli di dominazione straniera da parte di spagnoli, francesi e austriaci. La seconda metà dell’Ottocento fu caratterizzata da un calo della presenza e del ruolo economico degli stranieri, i quali erano occupati come commercianti, imprenditori, operai, braccianti, domestici, insegnanti o marinai. La prima metà del XX secolo vide un ulteriore ridimensionamento del ruolo degli stranieri tramite l’«italianizzazione» delle loro attività economiche, specialmente in periodi bellici.
La normativa dell’Italia liberale garantiva agli stranieri gli stessi diritti civili degli italiani. Essi erano soggetti a forme di sorveglianza analoghe, che valevano soprattutto per i senza dimora e senza mezzi, anche se si trattava di norme poco osservate.
Gli stranieri potevano essere respinti ai confini se non erano in possesso di documenti di identificazione validi o se si prevedeva non disponessero dei mezzi necessari alla propria sussistenza. Quelli già presenti in Italia potevano essere espulsi in caso di condanna penale o se erano considerati pericolosi per l’ordine pubblico.
Le leggi fasciste promulgate tra il 1926 e il 1931 crearono un dispositivo di controllo molto più capillare, tipico di uno Stato totalitario. Il Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza del 1926 istituì gli uffici provinciali della polizia politica, incaricati anche di controllare gli stranieri. Nel 1929 fu creato l’Ufficio centrale per la registrazione degli stranieri e dal 1930 furono raccolte sistematicamente statistiche in merito. Nel 1931, con le nuove leggi di pubblica sicurezza, fu introdotto l’obbligo del visto per l’ingresso degli stranieri in Italia, l’obbligo di notificare alla polizia l’arrivo e la domiciliazione di qualsiasi straniero entro 72 ore dal passaggio della frontiera, e l’obbligatorietà del permesso di soggiorno.
Un’ulteriore radicalizzazione del regime fascista diede vita alle leggi razziali (1936-45). Nel 1936 furono introdotte misure contro il meticciato, a seguito della conquista dell’Etiopia e in base a idee di «purezza della razza» da preservare. Dal 1938 le leggi antiebraiche esclusero gli ebrei dal pubblico impiego, dalle scuole e dalle università, e portarono all’«arianizzazione» delle loro attività economiche. Gli ebrei furono censiti a scopi discriminatori e furono espulsi gli ebrei stranieri che avevano trovato rifugio in Italia fuggendo dalla Germania e dall’Austria naziste.
Dal 1940 gli ebrei stranieri furono internati nel campo di Tarsia (Cosenza), trovandosi fortunatamente in territorio liberato dopo l’8 settembre 1943. Malgrado ciò la decisione della Repubblica Sociale Italiana di Mussolini di consegnare gli ebrei italiani e stranieri ai nazisti provocò quasi 8 mila morti. E solo le clausole dell’armistizio con gli alleati abolirono le leggi razziali.
La costituzione repubblicana del 1948 sancì i princìpi di non discriminazione e di riconoscimento dei diritti umani in base a norme e trattati internazionali. L’Italia del secondo dopoguerra era tuttavia ancora un paese relativamente povero (il pil pro capite era un terzo di quello britannico), con una disoccupazione persistente e caratterizzato da un’emigrazione di 200/300 mila lavoratori all’anno. Pertanto la pratica amministrativa prevedeva restrizioni al lavoro degli stranieri non appartenenti alla Cee o all’Ocse, anche se come sempre tali restrizioni venivano applicate solo occasionalmente. In assenza di immigrazione economica vera e propria (nel 1961 furono censiti appena 63 mila residenti stranieri) non esisteva neanche una legislazione specifica. In materia di ordine pubblico rimasero le leggi liberali e parte di quelle elaborate nel periodo fascista (obblighi di notifica, di munirsi di permesso di soggiorno, talvolta del visto).
A partire dagli anni Sessanta cominciarono a manifestarsi i primi effetti della crescita economica accelerata dell’Italia. La crescita del reddito pro capite e la diminuzione della disoccupazione ridimensionarono l’emigrazione degli italiani verso l’estero e verso il Settentrione. In alcuni settori molto specifici e limitati, caratterizzati da condizioni di lavoro difficili, si crearono già negli anni Sessanta le prime opportunità di lavoro per immigrati poco qualificati provenienti da paesi in via di sviluppo, mentre vi era già un piccolo nucleo di lavoratori più qualificati della zona Ocse. Senza alcuna consapevolezza da parte del sistema politico o degli osservatori stavano nascendo le prime professioni «rifiutate», occupate da stranieri, dai pescatori tunisini di Mazara del Vallo alle collaboratrici familiari etiopi, capoverdiane, filippine o spagnole. Negli anni Settanta la presenza di lavoratori stranieri si estese ad altri settori e la stampa scoprì nel 1977, in piena crisi e malgrado l’aumento della disoccupazione, che erano arrivati egiziani e turchi nelle fonderie del Nord e persino minatori polacchi in Sardegna. Nel 1978 i sindacati stimavano che vi fosse mezzo milione di immigrati, di cui solo 200 mila avevano un permesso di soggiorno, dato che persisteva la normativa a protezione dell’occupazione degli italiani.
Da quella data i sindacati italiani si schierarono a difesa degli immigrati e a favore della loro regolarizzazione, in controtendenza rispetto ai sindacati della maggioranza degli altri paesi occidentali. Cgil, Cisl e Uil ritenevano che bisognasse sostenere i lavoratori immigrati sia per ragioni ideologiche (internazionalismo e solidarietà nei confronti dei paesi in via di sviluppo) che per la pressione al ribasso su diritti e protezione sociale che avrebbe esercitato un’ampia popolazione di lavoratori clandestini senza protezione né diritti. Assieme alle associazioni caritatevoli e di sostegno agli immigrati (a cominciare dalla Caritas), i sindacati diventarono dal 1977 i maggiori difensori dell’immigrazione e i maggiori avvocati di una legislazione progressista in materia.
Tuttavia il paradosso della convivenza tra una crescente disoccupazione (che dal 1974 al 1995 in Italia aumentò quasi costantemente, dal 4% a oltre l’11%) e un’immigrazione per lavoro non facilitava l’approvazione di una normativa più aperta, anche perché il mercato del lavoro non era ancora così segmentato. I primi tentativi di approvare una legge specifica fallirono e anzi nel 1982 fu deciso, con circolare ministeriale, il blocco degli ingressi per lavoro di cittadini non comunitari.
Tale blocco contrastava con il rilancio della crescita economica alla metà degli anni Ottanta che attraeva più lavoratori immigrati e fu così necessario legalizzare i nuovi arrivati trasformando le piccole regolarizzazioni degli anni precedenti in sanatorie di massa. Ad ogni tentativo di cambiare legislazione tutti i governi, a prescindere dal fatto che fossero tecnici, di centro, di centro-sinistra o di centro-destra, vararono regolarizzazioni di dimensioni crescenti per cancellare le conseguenze della normativa precedente (1977, 1982, 1986, 1990, 1995, 1998 e 2002), passando dai 5 mila regolarizzati del 1982 ai 646 mila del 2002.
I tentativi di gestire gli arrivi di lavoratori dall’estero si scontrarono sempre con la difficoltà di valutare quale fosse la domanda effettiva e in quale misura dovesse essere accolta senza scombussolare la società italiana e un mercato del lavoro con una persistente disoccupazione. La politicizzazione dell’argomento a partire dagli anni Novanta non facilitò le scelte, contribuendo alla fissazione di tetti numerici insufficienti.
I sostenitori dell’immigrazione insistevano sulla non concorrenzialità tra italiani e stranieri, affermando che questi ultimi svolgevano lavori «rifiutati» dagli italiani, ed erano dunque complementari. Tuttavia la frequente occupazione degli immigrati nel settore informale (in larga parte solo a causa dell’evasione fiscale e contributiva da parte del datore di lavoro) rendeva difficile l’ottenimento o il mantenimentodel permesso di soggiorno.
3. La legge Foschi del 1986 fu la prima legge sull’immigrazione lavorativa, ma non interveniva sulle politiche di controllo delle frontiere, né su quelle di integrazione sociale degli immigrati. La legge sancì parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti degli stranieri rispetto ai lavoratori italiani, anche nell’accesso ai servizi sociali e sanitari, e autorizzò i ricongiungimenti familiari. Inoltre regolò l’ingresso per lavoro con censimenti mensili dei posti di lavoro non coperti, richiedendo la verifica dell’indisponibilità di cittadini italiani o comunitari a coprire il posto per il quale veniva richiesto l’ingresso dall’estero. Infine la legge prevedeva la costituzione di liste di candidati all’emigrazione verso l’Italia presso le ambasciate, ammettendo solo domande numeriche e non quelle nominative che invece rappresentavano il grosso della domanda. Questi meccanismi erano troppo complessi e poco adatti all’incontro diretto tra domanda e offerta, sicché rimasero sostanzialmente inattuati.
La crescita degli episodi di razzismo e di violenza nel 1988-89 focalizzò finalmente l’attenzione della politica, portando all’approvazione della legge Martelli nel 1990, che, oltre a regolarizzare lavoratori, disoccupati, familiari e richiedenti asilo, creò il sistema di programmazione dei flussi tramite quote massime annuali e permise le richieste di assunzione nominativa. Inoltre Martelli facilitò l’asilo rimuovendo la riserva geografica che impediva ai non europei di presentare domanda, e creò i centri di prima accoglienza e un fondo per l’integrazione. La legge Martelli introdusse però anche le prime norme per rendere efficaci le misure di espulsione per chi rimaneva irregolare (generalizzazione dell’obbligo del visto, aumento dei casi di espulsione con accompagnamento alla frontiera, ma con diritto di ricorso).
Anche la legge Martelli rimase in larga parte inattuata, le quote furono avviate solo nel 1995 e le misure aggiuntive per l’integrazione furono bloccate con la crisi degli sbarchi dall’Albania nel 1991.
La caduta del Muro di Berlino stava trasformando i flussi migratori rendendoli sempre più europei, con un ridimensionamento relativo dell’Africa anche se il Marocco rimaneva il primo paese di origine degli immigrati non comunitari. L’introduzione dell’obbligo di visto, tuttavia, trasformò l’ingresso irregolare dal Sud del Mediterraneo, che divenne sempre più difficile tramite normali navi di linea, portando alla nascita del traffico di migranti tramite imbarcazioni di fortuna, rapidamente ribattezzate carrette del mare. Nascevano così i cosiddetti sbarchi clandestini sulle coste italiane, intensi soprattutto dalla seconda metà del decennio. Questo fenomeno è caratterizzato da morti e naufragi, navi disperse e prive di guida, perché i trafficanti hanno cercato progressivamente di allontanarsi quanto più possibile dalle coste e dal rischio di arresto, affidando la guida delle imbarcazioni ai migranti stessi, per quanto inesperti possano essere.
Gli sbarchi erano molto visibili ma rappresentavano solo una parte minoritaria degli ingressi irregolari, che avvenivano soprattutto via terra dal Nord o con visti per turismo. Le misure di espulsione rimanevano largamente inapplicate, perché gli stranieri clandestini e irregolari ricevevano un’intimazione a lasciare con mezzi propri il paese e non lo facevano, mentre l’accompagnamento alla frontiera era molto limitato, anche per mancanza di canali e accordi con i paesi di origine che dovevano riammettere gli stranieri.
Dal 1992 le difficoltà economiche dell’Italia attenuarono l’arrivo di nuovi immigrati e limitarono l’attenzione sull’argomento. Ma già nel 1995 alcune crisi urbane dovute alla mancata gestione della presenza straniera rilanciarono il dibattito, sulla base non più dei diritti dei migranti ma delle esigenze di sicurezza e della garanzia dell’efficacia delle misure di controllo del territorio e di espulsione dei clandestini.
Il decreto Dini del 1995 cercò di conciliare le esigenze contraddittorie dei partiti che sostenevano il governo tecnico dello stesso Dini: dalle richieste di maggiore severità della Lega Nord (procedure per le espulsioni di presunti criminali, sanzioni contro trafficanti e datori di lavoro irregolari) a quelle del fronte progressista, che invece voleva soprattutto completare i diritti dei migranti, pur riconoscendo nella sua componente riformista l’esigenza di politiche di maggiore severità accanto a politiche per favorire la presenza legale e l’integrazione.
4. Il decreto Dini decadde nel 1996, con la fine della strana alleanza Lega-centrosinistra e sopravvisse solo la regolarizzazione che vi era associata. La legge Turco-Napolitano, varata dal centrosinistra nel 1998, fu la conclusione degli otto anni di dibattito dopo la legge Martelli: la prima legge organica sull’immigrazione, che tentava di conciliare il sostegno all’immigrazione regolare e l’integrazione con l’efficacia delle politiche di controllo. La legge riorganizzò la programmazione dei flussi, facilitò l’ingresso per lavoro, introducendo anche l’ingresso per ricerca di lavoro, introdusse la carta di soggiorno che permetteva di dare maggiore stabilità ai residenti di lunga durata, finanziò programmi di integrazione e di partecipazione politica e facilitò l’accesso ai servizi sanitari anche ai clandestini. Allo stesso tempo aumentò i controlli alle frontiere e i casi di accompagnamento alla frontiera degli espulsi e creò i Centri di permanenza temporanea (Cpt) e di assistenza, destinati a trattenere gli stranieri in attesa di identificazione e di allontanamento. Queste misure permisero all’Italia di rispettare tutte le condizioni necessarie per partecipare agli accordi europei di Schengen.
L’applicazione della Turco-Napolitano fu più soddisfacente di quella delle leggi precedenti, anche grazie alla conclusione di una ventina di accordi di riammissione con i paesi di origine che facilitavano gli allontanamenti e per i quali l’Italia forniva come contropartita delle quote privilegiate per l’ingresso legale per lavoro e varie forme di sostegno organizzativo, legislativo e finanziario per il controllo delle frontiere e la stabilizzazione del paese in questione. I risultati di questa azione furono molto positivi con l’Albania, grazie alla riduzione degli sbarchi in Puglia da 46 mila durante la crisi del Kosovo nel 1999 a 8 mila nel 2001 e a 137 nel 2003.
Analogamente gli sbarchi dalla Tunisia in Sicilia calarono da 9 mila nel 1998 a 3 mila nel 2000. Tuttavia i risultati ottenuti nei confronti del Sud del Mediterraneo erano sempre temporanei a causa della capacità delle organizzazioni criminali di modificare i punti di partenza, spostandosi dall’Albania alla Slovenia o dalla Tunisia alla Libia o anche creando nuovi itinerari attraverso la Turchia o il canale di Suez, in Egitto.
Le quote di immigrazione legale furono aumentate dal centrosinistra da 20 mila nel 1997 a 83 mila nel 2000 ma rimasero insufficienti perché era esplosa la domanda interna a causa dell’invecchiamento della popolazione (domanda di assistenza domiciliare cui lo Stato non poteva rispondere), e del calo della natalità (che era cominciato alla fine degli anni Sessanta ma si ripercosse pienamente sul mercato del lavoro solo dopo una generazione, con una netta riduzione della popolazione italiana in età lavorativa). Gli immigrati erano così sempre più richiesti per il lavoro domestico, per l’edilizia, per l’industria, per alberghi e ristoranti, per il lavoro stagionale, ma anche per attività più qualificate, quali infermieri. Un numero crescente di immigrati diventava imprenditore o lavoratore autonomo. Romania e Ucraina si affiancavano ad Albania, Marocco e Cina come paesi di origine dei maggiori flussi, che tuttavia rimanevano largamente irregolari ed emergevano in numeri sorprendenti in occasione delle regolarizzazioni.
La legge Bossi-Fini (2002) cercò di limitare l’aumento dell’immigrazione puntando su flussi temporanei, di tipo stagionale, ricercando una coincidenza tra lavoro e permesso di soggiorno e rafforzando le politiche di controllo e di espulsione.
Fu ridotta la durata dei permessi di soggiorno, allungato il periodo massimo di trattenimento nei Cpt da 30 a 60 giorni, generalizzato l’accompagnamento alla frontiera per gli espulsi, resi non sospensivi i ricorsi, previsto l’arresto e il carcere per i reingressi o le permanenze illegali. Venne creato il contratto di soggiorno per l’ingresso per lavoro e lo sportello unico dell’immigrazione come strumento di semplificazione amministrativa.
Tuttavia l’efficacia pratica di queste misure fu limitata dall’ingorgo amministrativo generato dall’aumento delle pratiche da gestire (700 mila domande di regolarizzazione depositate nel 2002, 540 mila domande d’ingresso presentate per il decreto flussi 2006, aumento dei costi delle espulsioni). Il tentativo di mantenere basse le quote di ingresso non stagionale, ridotte dalle 50 mila del 2001 alle 11 mila del 2003, ricreò irregolarità malgrado la recente regolarizzazione, tanto da indurre il centro-destra ad invertire la rotta e ad aumentare in maniera consistente i flussi a fine legislatura sia a favore dei nuovi paesi membri dell’Ue (Polonia, Repubblica Ceca eccetera) che del resto del mondo (120 mila non stagionali extracomunitari previsti dal governo Berlusconi nel 2006). Le espulsioni effettive calarono da 45 mila nel 2002 a 23 mila nel 2006, sia perché il sistema non reggeva i nuovi volumi, sia perché la Corte costituzionale aveva reintrodotto maggiori garanzie a favore degli immigrati, ma anche perché politiche poco selettive diventavano materialmente inapplicabili e le forze dell’ordine finivano per fare ricorso alle vecchie intimazioni a lasciare per conto proprio il territorio italiano.
Le politiche di integrazione continuarono in tono minore, lasciate prevalentemente agli enti locali e all’associazionismo, in presenza di un dibattito pubblico polarizzato sulle questioni di identità e su timori di ghettizzazione delle nuove comunità straniere.
5. Oggi il centrosinistra sta tentando di rilanciare l’inclusione sociale degli immigrati, di facilitare gli ingressi regolari con una pluralità di canali di ingresso più adatti alle diverse forme di domanda di lavoro dall’estero e di allentare le politiche di contrasto dell’immigrazione clandestina per bilanciare meglio i diritti degli immigrati e le esigenze di controllo. Si tratta di una tappa ulteriore in un lungo processo nel quale viene cercato l’equilibrio tra esigenze contraddittorie ma che non possono essere disgiunte, di sostegno all’immigrazione legale, sicurezza, equità e integrazione sociale.
Le politiche di controllo dell’immigrazione hanno ottenuto alcuni successi locali, geograficamente e temporalmente limitati, ma hanno fallito finora nell’obiettivo di arrestare completamente i flussi clandestini, obiettivo di per sé impossibile, considerata la natura della pressione migratoria, la domanda di lavoratori stranieri e l’infinita ingegnosità umana nell’aggirare ostacoli e divieti. La ricerca di un giusto equilibrio tra la difesa dei diritti e della dignità dei migranti e una politica di controllo delle frontiere e di espulsione efficace ma non persecutoria va avanti da molti decenni ma è destinata a protrarsi per sempre. Non esiste la prospettiva di un equilibrio stabile nella continua lotta tra regolatori e regolati, con le continue modifiche introdotte da nuove leggi, regolamenti e direttive europee, controbilanciate da iniziative politiche o associative, ricorsi e decisioni dei tribunali e della Corte costituzionale. Bisogna accettare un sistema imperfetto e in continuo cambiamento sotto continue pressioni contrastanti. Imperfetto perché richiede di combinare esigenze imprescindibili ma contraddittorie tra loro e che fortunatamente in una democrazia dinamica vengono continuamente rimesse in discussione.