Da Limes 1-4053 del 2003
Mappa della (dis)Unione europea
di Lapo Pistelli
Gratta l’Ue, trovi le Europe. Le fondamenta della ‘comune casa europea’ sono percorse da fratture di natura storica, geostrategica, economica, culturale. Le sfide della transizione dalla ‘Piccola’ alla ‘Grande’ Europa. Il ruolo centrale dei paesi preallargamento.
Fra quattro mesi termina la 'pausa di riflessione' decisa dal Consiglio Europeo all’indomani della doppia bocciatura
referendaria del trattato costituzionale ed è quasi certo che il massimo risultato prodotto da questo periodo di presunto studio e dibattito consisterà nell’allungamento ulteriore della pausa stessa, in attesa di vedere cosa succede alle elezioni presidenziali francesi del 2007 e di capire se, grazie ai dibattiti nazionali che ogni paese dell’Unione deve promuovere fra istituzioni e società civile, la malaise [malessere, ndR] europea dà qualche segno di miglioramento. Intanto, l’Europa lavora con le regole di Nizza, fa sapere che non si procederà ad ulteriori allargamenti dopo Bulgaria e Romania se non cambia il quadro istituzionale, discute di come resuscitare se non la lettera almeno lo spirito dell’agenda di Lisbona, per rianimare un’affaticata economia continentale.
Sono terribilmente lontani i tempi in cui si scommise di risolvere contemporaneamente il dilemma dell’approfondimento e dell’allargamento varando in parallelo la moneta unica, l’allargamento al blocco degli ex paesi socialisti e alle due isole mediterranee, e il cantiere costituzionale. Un azzardo necessitato dalla sovrapposizione di impegni assunti in tempi diversi, ma messo prima a dura prova dalla stagnazione economica e dalla crisi transatlantica sulla guerra in Iraq, poi malgovernato da una Commissione che ha dimostrato finora scarsa visione e molta timidezza politica, infine smascherato dal 'no' di Francia e Paesi Bassi (due paesi considerati sostenitori dell’integrazione europea) nel giugno-luglio 2005.
I molti appelli e documenti circolati negli ultimi mesi - da ultimo, la relazione Duff-Voggenhuber al Parlamento europeo - testimoniano il passaggio critico che l’Europa vive: assoluta lucidità nell’osservazione dei sintomi della propria malattia e nell’indicazione della terapia necessaria; paralisi completa rispetto ad un’azione di rilancio del processo di integrazione. L’Europa aveva già vissuto la stessa contraddizione nella più grave crisi di politica internazionale degli ultimi anni, e cioè l’operazione militare americana in Iraq che aveva spaccato in due blocchi il nostro continente: i sostenitori a oltranza di Washington e gli oppositori, tutti però, in definitiva, incapaci di incidere realmente sugli eventi.
Molti attribuiscono la responsabilità di questa euro-sclerosi al recente allargamento, un processo condotto troppo rapidamente e con troppi sconti a paesi ancora politicamente fluidi e instabili, che avrebbero mandato in stallo il sistema di decision making continentale e dato vita ad una rete di interessi troppo diversi e talora configgenti per poter formulare, in assenza di regole nuove, una policy unitaria. Inoltre, secondo un’impostazione che il presidente della Commissione Barroso definisce ironicamente dell’Europa in miniatura, la diversità delle 25 filosofie che stanno dietro ai sistemi economici e politici degli Stati nazionali avrebbe definitivamente affossato il progetto di un’Europa federale, con una sola anima ed una sola cultura politica.
Se è innegabile che l’allargamento ha diviso l’Europa in una serie di subgeografie regionali, culturali, economiche, sociali, politiche, non è però detto che questa situazione sia incompatibile con un disegno federale che vede invece nell’Europa quella 'Unione di diversità e Unione di minoranze' cui ha fatto spesso riferimento l’ex presidente Romano Prodi. Inoltre, se si guardano bene gli altri grandi attori mondiali, dagli Stati Uniti alla Cina all’India, sarà facile constatare che non è l’esistenza in sé di interessi diversi o di raggruppamenti subnazionali a minare la tenuta di un disegno unitario.
Il Parlamento europeo è supposto rappresentare il demos del nostro continente nel suo insieme, a partire da circoscrizioni elettorali di carattere nazionale e con una riaggregazione successiva degli eletti sulla base delle vecchie e nuove famiglie politiche. Ciò trasforma la tradizionale geometria monodimensionale dei parlamenti nazionali (destra vs. sinistra) in una geometria solida tridimensionale (destra/sinistra su base nazionale, appartenenza nazionale, gruppi politici europei).
La quale diventa pura geometria non euclidea se immaginiamo di tracciare altre possibili mappe che raffigurino l’odierno dibattito europeo.
a) Nuova Europa, vecchia Europa. Il copyright appartiene al segretario alla Difesa americano Donald Rumsfeld, che intese così dividere con un giudizio di valore coloro che avevano capito la guerra al terrorismo dell’amministrazione Bush da coloro che rimanevano inconsapevoli del nuovo salto di qualità delle relazioni internazionali. Neoatlantici ed eurogollisti: di qua l’Europa permanentemente agganciata all’alleato americano in veste di junior partner, tutelato nel sistema di relazioni internazionali; di là l’Europa che insegue la vocazione di un ruolo autonomo nel sistema internazionale, che resta amica degli Stati Uniti ma è consapevole di alcuni interessi di fondo divergenti, che coltiva nuovi alleati (Russia e Cina) per ricreare un assetto multipolare, con il vecchio concetto di equilibrio di potenze rivisitato in chiave di grandi aggregati mondiali. Di qua l’Europa centrorientale, finalmente al riparo dal giogo sovietico, che segue fedelmente l’amico americano; di là l’Europa disposta a spendere risorse ed energie per assumere un ruolo di secondo protagonista.
Secondo Rumsfeld, la nuova Europa è composta da Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria, dal partner strategico inglese e dai nuovi amici del presidente, Italia, Spagna e Danimarca. La vecchia Europa, che Prodi ribattezzerà polemicamente saggia, comprende Austria, Belgio, Cipro, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Svezia.
È possibile individuare due sottogruppi anche all’interno del blocco dei paesi fondatori della Ue: fondatori filoatlantici e fondatori filoeuropei. Ben prima dei primi allargamenti infatti, Paesi Bassi e Italia erano saldamente nel campo atlantico, la Germania si collocava in mezzo, Francia e Belgio costituivano il cuore dell’Europa carolingia.
Restando nell’ambito della sicurezza, sarebbe poi possibile dividere fra Europa-Nato ed Europa-Pesd: nel primo gruppo, oltre a Gran Bretagna e Paesi Bassi, si colloca quasi tutta la 'nuova' Europa, soddisfatta dall’ombrello di protezione guadagnato; il secondo gruppo annovera Austria, Francia, Italia (ma non con l’attuale governo) [Nel 2006 - XIV Legislatura, Berlusconi II, ndR], Germania, Grecia, Lussemburgo, Portogallo e Spagna, mentre in un terzo gruppo confluiscono i restanti paesi, neutralisti alcuni, altri privi di un’adeguata massa critica per partecipare al progetto.
b) Paesi fondatori, altri. È la storia a tracciare la linea che divide Francia, Germania, Italia e paesi del Benelux - l’«Europa dei 6» - da tutti gli altri, ed è in genere alla coppia franco-tedesca che si è guardato con speranza e attesa in ogni crisi di passaggio o in ogni fase di crescita del progetto europeo. Va aggiunto però che altri paesi, come Spagna e Portogallo, anche se di più recente ingresso e sebbene collocati alla periferia geografica rispetto al nucleo, si sono integrati con successo nel core originario, mentre altri, come la Gran Bretagna, anche se entrati nella Comunità dieci anni prima, non hanno tuttora abbandonato atteggiamenti da outsider.
c) Paesi grandi, paesi piccoli. La distinzione non pesa nella composizione della Commissione, poiché a Nizza e nel testo della abortita costituzione si è convenuto di non escludere la rappresentanza di alcun paese dall’organo esecutivo dell’Unione; ma pesa notevolmente nel calcolo dei voti ponderati in Consiglio per tutte le materie in cui si delibera a maggioranza, e rileva altrettanto nel sentimento che muove gli sparuti drappelli di parlamentari dei piccoli paesi nell’assemblea dei 736 deputati di Strasburgo. Costituisce un rischio di potenziale frattura la circostanza
che fra i nuovi membri solo la Polonia, con i suoi 38 milioni di abitanti, abbia lo status di paese grande, mentre Germania, Francia, Italia, Gran Bretagna e Spagna appartengano al nucleo dei fondatori o siano comunque integrati da almeno un ventennio. Non è un caso che i politici più accorti raccomandino sempre, per ogni futura iniziativa di rilancio europeo, di cercare il coinvolgimento polacco. Cosa che, dopo le ultime elezioni politiche a Varsavia, appare però più difficile.
d) Paesi mediterranei, paesi nordici. La Comunità muove dal suo cuore originario verso nord, nord-ovest, quando inizia il processo di allargamento; sterza verso sud per tutti gli anni Ottanta, colma alcuni vuoti negli anni Novanta e muta il suo baricentro verso est - coprendo tutto l’arco da nord-est a sud-est - con l’allargamento del 2004; insisterà fortemente in direzione sud-est se includerà, dopo Romania e Bulgaria, anche Croazia, Balcani occidentali e infine Turchia. La distinzione fra Mediterraneo e Nordic dimension è rilevante e visibile perfino nei programmi delle presidenze semestrali del Consiglio. L’Europa del Nord, che troverà un proprio interprete nella presidenza finlandese della seconda metà di quest’anno, è un’Europa lontana dai pericoli e dai conflitti, a bassissima densità demografica, ad alta tecnologia e ad alto reddito, interessata alla geografia dell’energia e ad un rapporto di buon vicinato con l’orso russo. L’Europa mediterranea è contigua all’area di crisi mediorientale, è densamente popolata e a più basso reddito e soggetta a massicce immigrazioni, ha un’economia ricca ma matura e con minori contenuti tecnologici, ma vede nelle nuove rotte fra Cina e Mediterraneo un’opportunità secolare per rilanciare un ruolo strategico planetario nello snodo dei commerci.
e) Integrazionisti, intergovernativi. Le indagini dell’Eurobarometro hanno riservato molte sorprese negli ultimi anni: la bocciatura referendaria è arrivata da paesi del nucleo storico, ma il consenso verso lo spostamento delle decisioni di politica estera e di sicurezza a livello comunitario durante la crisi irachena era ampiamente maggioritario in tutti i paesi tranne la Gran Bretagna. Inoltre, paesi chiave come Italia e Germania hanno vissuto svolte politiche recenti che non li rendono più facilmente collocabili. Hanno comunque un dna integrazionista il nucleo dei fondatori, i membri mediterranei entrati negli anni Ottanta, Austria e Cipro. Sono tendenzialmente intergovernativi tutti gli Stati di nuovo accesso, e i paesi nordici, incluso il secondo anello di membri storici composto da Gran Bretagna, Irlanda,
Danimarca.
f) Pro allargamento, antiallargamento. È uno degli ambiti di maggior attrito, anche per il contrasto fra ciò che è considerato politically correct e ciò che si agita nel ventre profondo dei singoli paesi. Si diffonde l’idea che Nizza non sia un quadro istituzionale adatto per ulteriori allargamenti dopo il 2007 e fa scalpore la modifica costituzionale francese con la quale Chirac ha subordinato il sì alla Turchia (e a chiunque altro) ad un referendum: una mossa che non lo ha resuscitato nei sondaggi, ma che ha ipotecato il futuro dell’Unione. In gioco è ovviamente il possibile trade off [contropartita, scambio, ndR) fra allargamento e approfondimento dell’Unione politica, un dilemma che sarebbe possibile risolvere all’inglese - dilatando cioè l’integrazione economica e riducendo quella politica - o alla federalista - estendendo l’uso del voto a maggioranza a gran parte delle materie.
Il dibattito sull’allargamento sconfina inevitabilmente dalla geografia alla cultura quando l’accenno ai confini diviene allusione all’identità del progetto europeo, alle culture che esso incorpora, ai possibili nuovi membri che, peraltro, la maggioranza degli europei non saprebbe nemmeno collocare sulla carta. Da rilevare che i paesi entrati nel 2004, con la tipica sindrome del late comer [ultimo arrivato, ndR], sono fra i più ostili verso l’allargamento e, più in generale, verso una concezione aperta del progetto europeo.
g) Paesi di immigrazione, paesi di emigrazione. Il riferimento non è al 'polish plumber', all’idraulico polacco degli incubi francesi, sia perché la libera circolazione delle persone e dei lavoratori è uno dei cardini dell’integrazione continentale, sia perché i numeri reali dicono che non c’è stato, e presumibilmente non ci sarà, alcun movimento epocale da est verso ovest. La distinzione riguarda piuttosto i flussi migratori extraeuropei, i quali portano a distinguere paesi che ospitano al loro interno diverse comunità etniche e religiose (attratte da concrete opportunità di
lavoro e integrazione) e paesi etnicamente omogenei. Nella prima categoria si colloca l’Europa occidentale, inclusi paesi - come l’Irlanda - che una volta esportavano emigranti e che oggi li accolgono, nonostante la propria perifericità continentale; nel secondo gruppo, i paesi dell’Europa centrorientale.
h) Schengen, non Schengen. È una delle due cooperazioni rafforzate degli anni Novanta, entrata con forza nella vita comune dei cittadini europei (i diversi controlli di frontiera fra voli Schengen e non Schengen) e alla quale l’Italia ha aderito con un paio di anni di ritardo. Vi appartengono 15 paesi, non coincidenti però con l’Europa preallargamento, poiché Gran Bretagna e Irlanda si sono chiamate fuori, mentre hanno aderito (pur non essendo Stati membri dell’Unione Europea) Norvegia e Islanda.
i) Secolarizzati, religiosi. Se prendiamo in considerazione il dibattito costituzionale sull’opportunità o meno di inserire nel preambolo il riferimento alle radici cristiane o la ricerca presentata dal Pew Center nell’estate scorsa sul sentimento religioso e l’influenza dei temi correlati nell’agenda politica nazionale, si collocano nel primo gruppo la Francia e la Repubblica Ceca, nel secondo Polonia, Italia, Slovacchia, Irlanda, Portogallo. La Spagna sta compiendo una drastica inversione di rotta, da paese in cui la religione influenza profondamente l’orientamento politico a paese con una agenda improntata ad un forte laicismo; tutti gli altri non sono chiaramente collocabili.
l) Nucleari, non nucleari. L’energia, come dimostrano le vicende del gas russo, continuerà ad essere uno dei fattori chiave dell’economia europea nel futuro. I paesi membri dell’Unione possono essere divisi fra quelli autosufficienti dal punto di vista energetico e quelli dipendenti - in alcuni casi, come quello italiano, pesantemente dipendenti - dalle importazioni. Una stretta maggioranza di Stati membri dispone di impianti nucleari operativi sul proprio territorio (Svezia, Finlandia, Regno Unito, Paesi Bassi, Belgio, Spagna, Germania, Francia, Repubblica Ceca, Slovacchia,
Slovenia, Ungheria, Lituania), anche se parte delle centrali nell’Est europeo sono soggette a programmi di riconversione e chiusura a causa delle insufficienti condizioni di sicurezza.
m) Euro sì, euro no. Oggi tale distinzione è quasi coincidente con quella fra gli 'ex 15' e i paesi di nuovo ingresso. In realtà, Svezia, Danimarca e Regno Unito, pur godendo di fondamentali ampiamente coerenti con i criteri di Maastricht, hanno scelto di non fare parte dell’Eurozona, sia per ragioni di forte attaccamento identitario alla valuta nazionale, sia per il buon andamento delle rispettive economie e per la minore dipendenza dagli scambi commerciali con i paesi euro. Dall’altra parte, oltre la metà dei paesi entrati nel 2004 ha quasi completato il cammino di risanamento che li condurrà entro pochi anni ad adottare la moneta unica. Il cleavage [differenza, spaccatura, ndR] è significativo, poiché molte delle proposte relative al rilancio del progetto europeo sono legate a cooperazioni rafforzate in campo economico, da mettere in atto a partire dai paesi dell’Eurogruppo.
n) Paesi contributori, paesi ricettori. Il rapporto fra il contributo versato da ogni Stato membro all’Unione in percentuale del proprio pil e l’insieme delle risorse che ritornano indietro sotto varie forme definisce il ruolo di contributore o ricettore di ogni singolo paese, almeno dal punto di vista meramente statistico. Fino a qualche anno fa, semplificando, si poteva dire che Germania, Paesi Bassi e pochi altri finanziavano tutti gli altri, in particolare Spagna, Portogallo, Irlanda, Italia e Grecia. Oggi, dopo il complicato accordo sulle prospettive economiche e finanziarie 2007-2013 che verrà ridiscusso fra Consiglio, Commissione e Parlamento, si potrebbero semplicisticamente identificare nell’Eurogruppo i contributori e nei nuovi membri i ricettori.
Le cose sono in realtà più complesse, se si prende in considerazione il peso che la politica agricola riveste per i francesi o il rimborso di thatcheriana memoria per la Gran Bretagna. E va infine aggiunto che un mercato unico così grande e stabilizzato offre maggiori opportunità per alcuni grandi paesi e per i propri apparati produttivi, anche se il conto di Bruxelles, sembra dire il contrario.
o) Prewelfare, inwelfare, postwelfare. Il cosiddetto modello sociale europeo è frequentemente evocato per distinguere il capitalismo europeo e la sua economia inclusiva dalle altre aree del pianeta, ma il Consiglio informale di Hampton Court- che, nelle intenzioni di Tony Blair, doveva essere in gran parte dedicato alla definizione una volta e per sempre di questo modello - ha deciso di stralciare l’argomento.
Non è un caso che il capitalismo anglosassone (fondato su servizi e finanza), quello renano (basato su grande impresa, sindacato, banca e cogestione), quello postcomunista (azzoppato dal complesso di inferiorità ma spronato dalla irrefrenabile voglia di crescere) e quello mediterraneo (centrato sulla proprietà familiare e sull’intervento correttivo dello Stato) non abbiano trovato un punto di equilibrio.
L’Europa continentale vive ancora nell’era piena del welfare - un ambiente ad alta protezione sociale, basso dinamismo economico e alta disoccupazione - ma sente il morso di paesi prewelfare (il blocco centrorientale) e postwelfare (Gran Bretagna e Irlanda), che presentano minori protezioni sociali ed economie più dinamiche, in grado di creare occupazione. Ci sarebbe la variabile scandinava, da tutti studiata con costante invidia, che coniuga alta protezione sociale e dinamismo economico; ma là il sistema nazionale subisce un minor condizionamento di variabili
esterne (fattori demografici e migratori, trasformazioni economiche).
Questa geografia subeuropea ha una importanza rilevante nel decidere quanto pesa nel futuro l’agenda di Lisbona e Goteborg (economia della conoscenza e dell’innovazione, sviluppo sostenibile) e quando sarà possibile la definizione di uno standard continentale di diritti sociali.
p) Protezionisti, liberisti. L’Europa ha compreso di dover cercare un nuovo ruolo nella competizione economica globale; ciascuno Stato membro cerca a sua volta un nuovo posizionamento delle proprie produzioni nell’economia europea.
Lisbona e Göteborg sono le stelle polari di questa presunta trasformazione, ma il negoziato di Hong Kong e il confronto con Stati Uniti e Cina rappresentano la dura realtà quotidiana. Soffrono i paesi grandi del nocciolo duro come la Francia che difende accanitamente la Pac, l’Italia che sconta la crisi del tessile abbigliamento e il nanismo delle proprie imprese, la Germania meno dinamica di un tempo: tutti questi paesi sono produttori/esportatori che intendono difendere le proprie industrie, allargando al contempo i propri mercati.
Per contro, i paesi piccoli, quelli nordici, quelli di recente accesso, quelli vocati per tradizione storica come i Paesi Bassi, sono più liberisti perché importatori (di merci e, nel caso dei nuovi membri, di investimenti e delocalizzazioni produttive da ovest) e consumatori. Non a caso, la direttiva sui servizi di imminente approvazione è vissuta in alcuni paesi come un incubo, in altri come una grande opportunità.
L’analisi delle subeurope di natura economica contempla ulteriori distinzioni, come quella fra old e new economy: la prima radicata nel cuore dell’Europa e in Italia, con produzioni manifatturiere spesso mature e a medio-basso contenuto tecnologico, la seconda proiettata verso nord, nella Finlandia della Nokia o nel Regno Unito delle grandi società finanziarie. Sul piano macroeconomico, il dibattito sulla riforma del Patto di stabilità e crescita consente poi di distinguere tra rigorosi e pro crescita, con i primi che considerano il controllo comune dei parametri macroeconomici condizione indispensabile per la fiducia reciproca fra i soci del club, ed i secondi che chiedono che il Patto sia letto anche nella parte in cui richiama la crescita, il che richiederebbe una politica economica coordinata.
q) Centro-destra, centro-sinistra. Le molte divisioni dell’Europa non troveranno una loro compensazione nell’armonia di un ciclo politico omogeneo dei governi nazionali. Anche sotto quel profilo, l’Europa è oggi spaccata come una mela: sono governate da esecutivi popolar-conservatori Austria, Danimarca, Olanda, Polonia,
Italia, Grecia, Francia, Irlanda, Lettonia, Lussemburgo, Slovenia, Slovacchia, Malta; governi di centro-sinistra reggono invece le sorti di Gran Bretagna, Spagna, Belgio, Finlandia, Lituania, Svezia, Ungheria, Repubblica Ceca. Sono di difficile classificazione la grosse Koalition appena varata in Germania, le originali formule politico-istituzionali di Cipro ed Estonia, la recente svolta del Portogallo.
L’agenda che l’Europa si è data per i prossimi anni - strategia di Lisbona, liberalizzazione dei servizi, partnership strategica con la Cina, spazio delle quattro libertà con la Russia, politica di vicinato, proiezioni balcaniche e mediterranee, recupero della relazione transatlantica ma difesa di alcuni progetti economici con essa confliggenti (come Galileo o Airbus), futuro del trattato costituzionale - esigono che lo stallo sia rotto in qualche modo. Il 'gioco delle mappe' fin qui condotto testimonia però che non esiste un Artù europeo predestinato a estrarre la spada dalla roccia per una sovrapposizione virtuosa di interessi. La palla è per molte ragioni nel campo dei fondatori e nella cerchia dei paesi integrazionisti dei primi allargamenti, ma sono proprio questi protagonisti che devono compiere i maggiori sforzi.
Da un lato, essi devono scrollarsi di dosso la nostalgia di una piccola Europa che non c’è più e che loro stessi hanno deciso di cambiare. Dall’altro, hanno il duro compito di riformare sistemi economici e sociali che considerano l’Europa come un vincolo e una malattia, non capendo che l’insidia viene da fuori (dal mondo globalizzato) e da dentro (la perdita di coesione sociale) e che l’Europa è, semmai, lo strumento per abbandonare la vecchia partita 'Europa su Europa' e cominciare quella più difficile 'Europa su Mondo'.