1860-1870 I problemi dell'unità in Capitanata, Catalogo della mostra, a cura di Pasquale di Cicco, Archivio di Stato di Foggia, Foggia, 1982
L'unificazione nel mezzogiorno - Momenti e questioni
di Viviano Iazzetti *
[Le note riferentesi al catalogo della mostra sono state omesse, pur mantenendo la numerazione originale, NdR].
Da tempo gli esuli napoletani del '48, residenti per lo più a Torino e Firenze, si adoperavano per l'abbattimento della dinastia borbonica. Essi avevano creato una vasta rete di adesioni e dato vita a vari comitati patriottici per raccogliere fondi e consensi alla causa comune. Anche il governo sardo, nella persona del primo ministro Cavour, discretamente offriva il suo appoggio ad un'eventuale azione militare nel regno delle Due Sicilie e dissimulava tale manovra con atteggiamenti ufficiali di comodo.
Tutto questo, però, era risaputo dagli organi di polizia borbonica che, per prevenire ogni tentativo insurrezionale, avevano intensificato l'opera di vigilanza. Particolarmente seguiti erano i movimenti di Mazzini e di Garibaldi e dei loro più stretti collaboratori, i quali, secondo le circolari del ministero dell'interno di Napoli, viaggiavano con nomi falsi e passaporti inglesi.
Garibaldi, che era divenuto il punto di riferimento dei numerosi volontari per la spedizione nel Napoletano, memore dell'insuccesso dei precedenti tentativi avvenuti nella penisola, riteneva che un intervento militare, per avere sicuro successo, dovesse poter contare principalmente sul consenso delle masse, e che anzi, una rivolta popolare fosse il presupposto più adatto per agevolare un intervento dall'esterno. L'occasione desiderata fu offerta dall'insurrezione che, ad opera di Francesco Riso, scoppiò a Palermo nei primi di aprile del 1860. Un mese dopo, infatti, dallo scoglio di Quarto, vicino Genova, partivano le mille camicie rosse di Garibaldi.
La loro impresa è ben nota: rifornimento d'armi al forte di Talamone, sbarco a Marsala facilitato dalla presenza di navi inglesi nel porto, favore popolare e rapidi successi d'armi che, con la capitolazione di Milazzo fanno cadere presto tutta la Sicilia in mano dei garibaldini. A Napoli, intanto, gli avvenimenti stavano precipitando. Al re Ferdinando II era da poco succeduto al trono il figlio Francesco, inesperto e poco risoluto, non adatto a fronteggiare la grave situazione del momento. Egli cercò di opporsi all'avanzata garibaldina ed all'entusiasmo che essa si era rivelata capace di suscitare nella popolazione ricorrendo all'adozione di vari espedienti politici. Per consiglio di Napoleone III e del Papa concesse la costituzione ed un'amnistia generale per i reati politici, conferì ad Antonio Spinelli l'incarico di formare il primo governo costituzionale e decise di adottare per il regno una nuova bandiera.
Ma le innovazioni, invece di procurare consensi alla dinastia, fomentarono un sempre più netto distacco da essa dei liberali, che vedevano nelle riforme solo il mero fine strumentale di evitare il peggio. D'altro canto, anche i filoborbonici e numerosi reparti dell'esercito dimostrarono subito di non gradire tale cedimento della monarchia, allontanandosi da essa o ribellandosi apertamente.
Il 5 luglio venne ricostituito un corpo di militi, la guardia nazionale, la cui prima formazione risaliva al periodo delle concessioni costituzionali del 1848. Presente in ogni città del regno, essa doveva servire, secondo gli intendimenti del governo, ad arginare l'avanzata garibaldina, ed a tutelare l'ordine pubblico nei vari centri, in luogo delle truppe regolari e della forza di gendarmeria chiamate altrove per le necessità della guerra in corso.
Il governo Spinelli si preoccupò di dare subito al paese la sensazione di un effettivo cambiamento di cose. Diede avvio a numerose progettazioni di opere pubbliche, fece costituire varie commissioni di studio per individuare le necessità emergenti, per formulare nuove leggi e predisporre riforme nei diversi settori della vita pubblica.
L'aspetto più vistoso di questa volontà pragmatica fu lo svecchiamento operato in seno alla burocrazia. Molti funzionari furono messi a riposo e sostituiti da nuove leve che nutrivano idee liberali. Altri, temendo di essere licenziati, si dimisero volontariamente, causando un vero e proprio terremoto nella pubblica amministrazione, in cui gli improvvisi vuoti moltipllcarono le antiche disfunzioni. Conseguenza fu che tutto l'attivismo governativo finalizzato ad infondere fiducia nei cittadini, ad ottenerne il favore, procurò invece l'esatta nozione dello stato di degrado cui era giunto l'apparato statale borbonico. Ogni sforzo di innovazione parve destinato fatalmente al più puntuale insuccesso. Unica speranza l'avvento di un governo nuovo ed efficiente: quello propagandato da Garibaldi e dalle sue camicie rosse, che intanto stavano risalendo la penisola senza incontrare valida resistenza.
Il 6 settembre si conclude questa pagina di storia: nel pomeriggio Francesco II di Borbone salpa da Napoli alla volta di Gaeta, sua ultima roccaforte; il giorno successivo Garibaldi fa il suo ingresso trionfale in città, che da quel momento cessa di essere la capitale del regno delle Due Sicilie.
I due mesi del governo dittatoriale rappresentano una tappa importante nella storia del Risorgimento. Durante questo periodo, infatti, per il prevalere dei moderati sui democratici, l'avanzata garibaldina deve segnare una battuta d'arresto e limitarsi alla conquista dei territori dell'ex regno delle Due Sicilie, trovandosi costretta ad abbandonare il programma della conquista dello Stato pontificio e del Veneto.
Lo stesso giorno del suo ingresso in Napoli Garibaldi aveva dato l'incarico di formare il nuovo governo a Liborio Romano. Questi, già ministro dell'interno e della polizia generale del gabinetto costituzionale borbonico, aveva saputo gestire abilmente la difficile fase di transizione dal vecchio al nuovo regime, accattivandosi molte simpatie.
Diede vita infatti ad un governo in cui erano presenti "uomini devoti al Cavour, emigrati della corrente moderata decisi a svolgere un'azione antidemocratica" e "che si proponeva i due intenti, in quel momento complementari, di evitare pericolose novità politico-sociali e di preparare l'unione col Piemonte", per cui attorno ad esso "si strinsero ... annessionisti e autonomisti, emigrati ed uomini politici locali: nel settembre-ottobre tacquero momentaneamente i dissensi tra i vari gruppi moderati coalizzati contro il pericolo democratico".
Intenzioni del tutto opposte a quelle del ministero Romano aveva, invece, Agostino Bertani, segretario generale della dittatura, il quale, al pari del governo, deteneva la facoltà di proporre a Garibaldi i decreti da emanare e che di essa si avvalse ampiamente per tentare di realizzare con forza rivoluzionaria quelle idealità e quei propositi di giustizia sociale e di unità politica che avevano animato e che continuavano a sorreggere le truppe garibaldine in guerra.
Sulla scena napoletana delle ideologie politiche emergevano, quindi, due posizioni antitetiche. Da una parte la moderazione, la prudenza verso pericolose innovazioni, la continuità amministrativa, la difesa di interessi borghesi e la volontà di una sollecita annessione formale al regno sardo per evitare i pericoli di una rivoluzione totale garibaldina. Dall'altra, l'intenzione di estendere la rivoluzione a tutta la penisola. Non fermarsi a Napoli, ma, come ebbe a dire Garibaldi in un suo proclama, dalla capitale dell'ex regno delle Due Sicilie marciare su Roma e sul Veneto. In tutta questa vicenda sarà la parte democratica a soccombere.
Dopo questa premessa si può comprendere come buona parte dell'attività normativa posta in essere nel periodo debba essere considerata il risultato del continuo dissidio tra due organi con pari facoltà di proporre decreti. Nulla di strano, quindi, che, nel momento in cui si cominciano ad affrontare i problemi dell'ex regno, alcuni provvedimenti allora adottati siano in stridente contrasto con altri. E poiché primo dovere di ogni governante è quello di assicurare la continuità amministrativa - la mancanza di punti saldi di riferimento comporta la sfiducia del cittadino verso il potere costituito -, vengono pertanto mantenuti nei rispettivi uffici i pubblici impiegati per garantire il funzionamento della macchina statale e, come misura della nuova situazione, si dispone che gli atti pubblici siano emanati in nome di Sua Maestà Vittorio Emanuele Re d'Italia. Sono riconosciuti i titoli del debito pubblico napoletano, la guardia nazionale è acquisita al nuovo regime con la riconferma di tutti i gradi, lo statuto albertino è esteso alle nuove provincie.
Prende forma un nuovo organismo, al cui vertice è il dittatore, sostituito, quando per ragioni militari deve allontanarsi dalla capitale, da prodittatori, uno destinato alla Sicilia, l'altro alle provincie napoletane continentali. Ad essi sono conferiti ampi poteri salvo la direzione degli affari politici e militari, la sanzione degli atti legislativi e la nomina dei funzionari di grado elevato che restano di competenza del dittatore. Ne dipendono due strutture di pari grado tra loro, la segreteria generale della dittatura ed il ministero. In periferia vi sono i governatori, diretta emanazione del dittatore, ed a loro è affidata la cura delle provincie.
Con decreto del 12 settembre essi sono dichiarati le prime autorità civili ed amministrative delle provincie in luogo degli intendenti, vedendosi attribuire poteri straordinari, quali la facoltà di continuare le operazioni delle divisioni demaniali tanto attese dalle classi meno abbienti, di mobilitare le forze dell'ordine e di proclamare lo stato d'assedio nelle provincie, di nominare e rimuovere i pubblici impiegati. Queste facoltà saranno revocate quando prenderà il sopravvento il partito moderato, che ridurrà i governatori ad esercitare le sole funzioni svolte in precedenza dagli intendenti borbonici. Solo in casi eccezionali il ministero avrebbe concesso ai singoli governatori i poteri straordinari.
Il nuovo governo, pur dibattendosi tra contrasti interni e difficoltà economiche (molta parte delle sue esigue entrate venivano assorbite dalle spese militari), cercò di creare intorno a sé il consenso con l'adozione di vari provvedimenti, alcuni dei quali tuttavia restarono sulla carta o solo parzialmente attuati.
Si andò incontro ai bisogni della popolazione povera di Napoli, allora la città europea più densa di abitanti, distribuendo dei buoni rimborsabili dal municipio per l'acquisto di pane a prezzo ridotto, e si dispose l'istituzione di dodici asili infantili gratuiti, uno per quartiere della città, e la creazione di un collegio gratuito "de' figli del popolo", per mille fanciulli poveri dai sette ai dieci anni di ogni parte dell'ex regno. Si pensò anche di realizzare un ospizio per le vedove ed i figli dei caduti per la causa nazionale e di costruire una nuova strada per migliorare l'igiene dell'abitato, favorire il commercio e abbellire la città. Insieme alla strada sarebbe dovuto sorgere un nuovo quartiere con case popolari. Ancora a favore della classe bisognosa venne disposto che i monti di pietà ed i banchi restituissero gratuitamente ai cittadini gli oggetti depositati per una somma non superiore a tre ducati, impegnandosi a risarcire gli istituti di credito.
Oltre a questi provvedimenti, che potrebbero definirsi di natura assistenziale o populistica, ve ne furono altri che stavano a significare una vera e propria scelta di indirizzo politico e che, proposti principalmente dall'elemento democratico, volevano dare un'impronta nuova alla vecchia struttura borbonica. Si cominciò, pertanto, con l'abolire nelle provincie napoletane continentali l'ordine dei gesuiti e con il dichiarare beni nazionali le loro proprietà. Furono inoltre abrogate tutte le immunità ed i privilegi dei religiosi che dovevano essere trattati alla stregua dei comuni cittadini. Anche i beni delle mense vescovili ed arcivescovili vennero dichiarati nazionali; di questo provvedimento, però, per il successivo prevalere della parte moderata su quella democratica, in seguito si sospese l'esecuzione.
Il governo dittatoriale non si limitò soltanto ad emanare provvedimenti accattivanti o dimostrativi del nuovo stato di cose ma cercò di riorganizzare alcuni importanti servizi. Basti pensare, ad esempio, al riordino operato nel settore della pubblica istruzione, alle norme di tutela della salute pubblica, a quelle per favorire le opere pubbliche e sviluppare la rete ferroviaria, alla riorganizzazione, sia pure parziale, della giustizia, all'ordinamento della guardia nazionale, dell'esercito meridionale e della marina.
La fase dittatoriale si chiude con il plebiscito annessionistico. Ad esso la parte rivoluzionaria era stata portata dal governo Romano che prima di dimettersi aveva fatto in modo che dai municipi pervenissero numerose richieste in proposito. L'opera capillare svolta dai moderati per indurre le amministrazioni comunali ad esprimersi in tal senso aveva trovato fertile terreno negli organismi elettivi locali, composti per lo più di borghesi, i quali erano fortemente ostili agli intenti democratici e favorevoli alla formalizzazione del rapporto tra l'ex regno borbonico ed il regno sardo che avrebbe spento le mire di rivincita della classe povera.
Il plebiscito venne indetto con decreto dell'8 ottobre e si tenne il 21 seguente. I risultati ufficiali diedero 1.302.064 voti favorevoli all'annessione e 10.312 contrari; in Capitanata su 58.284 votanti si ebbero 57.288 voti favorevoli e 996 voti contrari. Le statistiche ufficiali, però, preferiscono non riportarono il numero dei non votanti che rappresentarono una nutrita fascia dell'elettorato. In provincia di Foggia, ad esempio, si ottenne un grosso afflusso alle urne solo nei centri capoluogo di provincia o di circondario; altrove, salvo qualche eccezione, l'affluenza non fu elevata.
L'ingresso di Vittorio Emanuele a Napoli, che simbolicamente prese possesso dei nuovi territori a lui offertisi, sancisce la fine della dittatura.
Con decreto dato a Sessa Aurunca il 6 novembre 1860 Vittorio Emanuele II nominò un suo luogotenente nelle provincie napoletane continentali perché si adoperasse a porre in essere tutti quegli atti utili a realizzare l'unificazione. L'istituto della luogotenenza, che per legge sarebbe dovuto durare fino alla riunione del parlamento italiano, a causa delle notevoli difficoltà incontrate nell'amalgamare le istituzioni meridionali con quelle subalpine, fu prorogato fino al 31 ottobre 1861. Assunse la carica di luogotenente il cavaliere Luigi Carlo Farini, già dittatore nell'Emilia e ministro dell'intemo del regno sardo. Profondo conoscitore della struttura amministrativa piemontese e ben visto dagli esuli napoletani, sembrò in quel momento la persona più idonea a ricoprire tale incarico. Egli provvide a dare una struttura alla luogotenenza, che risultò composta di un consiglio e di un segretario. Formarono il primo consiglio sei consiglieri con incarico dicasteriale e tre senza. Ben presto, però, in seguito ad un rimpasto causato da una violenta campagna di stampa contro il Ventimiglia, furono aboliti i consiglieri senza dicastero. Collaboravano col consiglio varie commissioni istituite presso i dicasteri. Questa struttura resterà in vigore fino alla fine della luogotenenza, senza subire grosse innovazioni.
Sia il Farini sia i suoi successori cercarono di dare un assetto più funzionale all'amministrazione napoletana per favorirne l'unione con quella del resto del regno. Pur nella consapevolezza della brevità del mandato ricevuto, il governo luogotenenziale si propose di apportare dei miglioramenti alle condizioni economiche e sociali del paese, di risolvere il problema della disoccupazione contrattando dei mutui per conto dei comuni per dare impulso alle opere pubbliche, di migliorare le vie di comunicazione ed il credito. Questi piani però non riuscirono a realizzarsi che parzialmente per le numerose difficoltà incontrate. Già nel settore delle riforme amministrative bisognò lottare con la burocrazia napoletana legata ai propri ordinamenti, ritenuti più validi di quelli che si cercava di introdurre. Ed in campo sociale, a fronte delle rivendicazioni contadine per l'annosa questione della divisione dei demani comunali, dell'emergente problema del brigantaggio politico, della miseria e dell'analfabetismo, si poneva un governo torinese poco cosciente della grave realtà meridionale e sordo alle varie richieste che da quella parte della penisola pervenivano. Tuttavia, pur fra difficoltà, il governo luogotenenziale investì della sua opera ogni settore della vita pubblica cercando di migliorarlo. Tra i primi provvedimenti adottati bisogna ricordare quello relativo all'estensione della legge elettorale sarda del 20 novembre 1859 alle provincie continentali dell'Italia meridionale. Altro provvedimento importante fu la promulgazione nelle nuove provincie della legge comunale e provincia sarda, che costituì l'asse portante di tutta la nuova struttura amministrativa, parzialmente modificata solo con l'entrata in vigore della successiva legge del 1865. Si pose mano al riordinamento giudiziario, stabilendo nuove circoscrizioni territoriali e promulgando nelle provincie napoletane i codici penale e di procedura penale sardi. Restarono in vigore, però, sia i codici civile e di procedura civile sia le magistrature borboniche fino alla completa attuazione del nuovo ordinamento giudiziario.
Si dispose la cessazione della validità dell'atto concordatario del 1818 tra il regno delle Due Sicilie e lo Stato della Chiesa, rinviando alla normativa antecedente, fu decisa la soppressione delle comunità e degli ordini religiosi con il conseguente incameramento dei loro beni, totalmente laicizzato il settore delle opere pie vietando le ingerenze dei vescovi e la presenza di religiosi in queste istituzioni con fini socio-assistenziali.
Grande importanza ebbe la riforma del sistema sanitario. Con essa tutto il servizio faceva capo al consigliere di luogotenenza incaricato del dicastero dell'interno e si articolava in organismi collegiali a vario livello (consiglio superiore di sanità, consigli sanitari provinciali e distrettuali), affiancati nelle loro funzioni dai sindaci dei comuni e da personale tecnico dell'amministrazione sanitaria.
Altro settore attentamente curato fu quello della pubblica istruzione. Già nel periodo della dittatura si era provveduto alla questione della formazione dei maestri. Seguì il riordinamento della scuola primaria con la adozione nelle provincie meridionali della legge Casati e la ristrutturazione dell'istruzione secondaria e universitaria. Sul buon andamento del settore vigilavano a livello locale ispettori distrettuali ed il consiglio provinciale scolastico.
Un notevole processo innovativo investì l'amministrazione delle poste. Essa fu dapprima resa funzionale con decreto luogotenenziale n. 155 del 6 gennaio 1861, poi uniformata a quella delle provincie settentrionali.
Si provvide, ancora, ad istituire il corpo del genio civile, delle guardie di pubblica sicurezza e dei carabinieri reali in luogo degli analoghi corpi borbonici. Anche la guardia nazionale ebbe notevole sviluppo e varia articolazione in questo periodo.
Queste ed altre riforme, introdotte in un lasso di tempo assai breve, non ebbero però la possibilità di essere assimilate dalle popolazioni meridionali per la repentina decisione del Ricasoli di portare a termine comunque il processo di unificazione nazionale con la soppressione del governo decentrato napoletano. E così, quando col decreto del 9 ottobre si stabilì che, a far data dal 1° novembre 1861, la luogotenenza avrebbe cessato di esistere, non si potè non constatare che la situazione del Mezzogiorno era ancora grave e che si era appena cominciato ad affrontarne i tanti problemi.
La decisione improvvisa di abolire la luogotenenza che era stata, sia pur con varie motivazioni, avversata dalla maggior parte dei politici e dagli organi di stampa meridionali, non facilitava certamente quel processo di unificazione realizzato solamente sulla carta. Non ci si era resi conto a Torino che nel Mezzogiorno non era mai esistito un vero e proprio partito unitario, ma semmai un forte movimento contrario ai Borboni che la possente figura di Garibaldi aveva saputo catalizzare intorno a sé. In assenza di motivazioni unitarie autonome, esse dovevano essere suscitate gradualmente nelle popolazioni meridionali, così come gradualmente andava realizzata l'unificazione amministrativa del regno.
Con la soppressione della luogotenenza fu smobilitato tutto l'apparato burocratico che permetteva il funzionamento dei vari dicasteri; restarono ancora a Napoli la corte dei conti ed il consiglio amministrativo, mentre per la trattazione degli affari ancora in corso furono inviati dal governo centrale appositi funzionari. Unico ricordo dell'autonomia antecedente la stretta accentratrice ricasoliana era la presenza nell'ex capitale di un prefetto che univa ai normali poteri che gli derivavano da tale carica anche quelli di suprema autorità militare nell'Italia meridionale. Questo incarico era ricoperto dal generale Alfonso Lamarmora, responsabile del VI gran comando militare.
Ottenuto l'accentramento a Torino di ogni potere decisionale il governo, le cui aspirazioni combaciavano con quelle prevalenti nella classe borghese italiana e di alcuni paesi europei, riteneva che molti problemi avrebbero trovato soluzione ex se con la uniforme e razionale amministrazione. Solo un'organizzazione dello Stato fortemente burocratizzata e con centri di coordinamento in senso orizzontale e verticale avrebbe potuto dare un impulso nuovo alla pubblica amministrazione.
La realtà purtroppo dava testimonianza di una ben diversa situazione nelle provincie meridionali dove l'accentramento torinese aveva creato altri problemi. Infatti con la soppressione dei dicasteri napoletani era aumentata la disoccupazione, avendo il governo centrale provveduto a licenziare gran parte della copiosa burocrazia partenopea. Anche le industrie avevano accusato duramente il colpo poiché la loro produzione era prevalentemente legata al soddisfacimento di pubbliche commesse, ora appannaggio di aziende settentrionali. I lavori pubblici non riuscivano a svilupparsi per l'indisponibilità dei novelli consigli provinciali e comunali ad imporre ai contribuenti una sovrimposta fondiaria o a gravare i bilanci dei ratizzi per far fronte alle spese che tali opere avrebbero richiesto. In questo caos solo il brigantaggio prosperava, trovando consensi e coperture nel malcontento popolare.
Rattazzi, che intanto era succeduto al Ricasoli alla guida del paese, aveva accettato di buon grado l'invito rivoltogli dal deputato foggiano Giuseppe Ricciardi ad effettuare insieme al re ed alla compagine governativa un viaggio nel Mezzogiorno per rendersi conto di persona delle effettive necessità di questa parte del regno. Il re giunse a Napoli il 28 aprile 1862 tra grandi festeggiamenti della popolazione e con il governo visitò varie provincie, ricevendo delegazioni e raccogliendo innumerevoli petizioni. Questo avvenimento, in cui tanto i meridionalisti avevano creduto e per il quale molto si erano adoperati, non diede i risultati sperati in quanto il governo non ebbe la forza o la volontà di adottare seri provvedimenti in favore delle provincie napoletane. Furono emanati solo tre decreti di poco conto relativi alla restituzione gratuita, da parte dei monti di pietà, dei pegni di valore non eccedente i tre ducati, al condono delle pene incorse dai militi della guardia nazionale e dei reati di stampa. Unica nota positiva nella delusione generale fu, al rientro del governo in sede, la fine delle trattative per la concessione della costruzione delle ferrovie meridionali aggiudicata alla società Bastogi.
Nell'agosto del '62 intanto un altro grave problema veniva a turbare l'orizzonte non certo sereno della realtà italiana: Garibaldi, sbarcato in Calabria alla testa di numerosi armati, cercava di risalire la penisola alla conquista di Roma. Per fronteggiare il pericoloso momento venne concessa al generale Lamarmora la suprema direzione politica e militare delle provincie napoletane con ampio mandato. Il 24 agosto il prefetto di Napoli dichiarò lo stato d'assedio ed approfittando dei poteri che gli erano stati conferiti fece chiudere numerosi circoli e giornali democratici e fece arrestare alcuni deputati ritenuti sobillatori. Dalla vicenda dell'Aspromonte, che ebbe vita breve e drammatiche conseguenze, il governo fu costretto a trarre le debite conclusioni. Non più sorretto dalla sinistra democratica per la tenace resistenza opposta al tentativo calabrese, rassegnò le dimissioni l'1 dicembre 1862.
Al successivo ministero Farini-Minghetti va invece ascritto il merito di aver dato vita alla nota legge Pica. Essa rappresenta il frutto del paziente lavoro di una commissione parlamentare d'inchiesta che aveva viaggiato per le regioni meridionali infestate dal brigantaggio, raccogliendo ogni sorta di informazioni per ottenere una chiara visione di quel fenomeno di ribellione sociale. La legge, che stabiliva i criteri per la lotta al brigantaggio, fu pubblicata il 15 agosto 1863 e fu anche utilizzata per arginare la camorra, fenomeno delinquenziale che dal chiuso delle prigioni aveva finito per infestare vari strati della società ed era maggiormente presente nella città di Napoli e nei centri vicini. L'inarrestabile processo di unificazione nazionale portò al sacrificio del governo Minghetti, dopo i sanguinosi tumulti scoppiati a Torino alla notizia che, in conseguenza della Convenzione di settembre, la capitale veniva trasferita a Firenze.
Il nuovo ministero guidato dal Lamarmora riteneva indispensabile porre fine allo stato di precarietà in cui versava l'ordinamento statale: era necessario trasportare dal piano ideale della politica a quello concreto del diritto l'idea unitaria dello Stato. Di qui la volontà di trovare un sistema che sollecitamente desse al governo la possibilità di emanare quella serie di leggi che da tempo giacevano presso commissioni di studio, composte di esperti e di parlamentari. Di qui la richiesta al parlamento di una delega speciale che consentisse all'esecutivo di apportare alle norme da promulgare tutti quegli emendamenti necessari per motivi tecnici o di coordinamento legislativo. Il relativo progetto di legge fu presentato il 24 novembre 1864 dal ministro dell'interno Lanza ed esaminato da una commissione che relazionò alla camera l'il gennaio 1865. Da questa fu approvato dopo una lunga discussione che durò dal 28 gennaio al 7 febbraio; passò quindi all'esame della competente commissione del senato che riferì all'assemblea il 16 febbraio.
Si giunge così all'emanazione della legge del 20 marzo, n. 2248, sull'unificazione amministrativa del regno. Ad essa erano allegati ben sei complessi normativi riguardanti la legge comunale e provinciale, la sicurezza pubblica, la sanità pubblica, l'istituzione del Consiglio di Stato, il contenzioso amministrativo e le opere pubbliche che ricalcavano sostanzialmente la struttura legislativa sarda del '59.
Specialmente nella legge comunale e provinciale si perfezionava il sistema introdotto dal Rattazzi, in cui il prefetto era al tempo stesso responsabile del governo e capo dell'amministrazione statale provinciale e, come presidente della deputazione provinciale, partecipe all'amministrazione locale. La figura del prefetto costituì il segno tangibile del nuovo Stato alla periferia del paese ed al tempo stesso il rappresentante della nuova classe al potere alla quale doveva guadagnare il consenso popolare.
Innovazione degna di rilievo, rispetto alla legge comunale e provinciale del '59, furono i maggiori poteri attribuiti dalla legge n. 2248 all'amministrazione provinciale che da semplice organo di controllo sugli atti dei comuni e sulle istituzioni di carità assunse per i suoi nuovi compiti un ruolo promozionale nell'ambito del territorio.
Con la promulgazione di questa legge si chiude, almeno formalmente, il periodo di disordine e di incertezza amministrativa che aveva caratterizzato la fase d'avvio del regno d'Italia. Dalla normativa del 1865 prese il via una sistemazione generale degli ordinamenti delle singole amministrazioni statali che costituirà per lungo tempo l'impalcatura del nuovo Stato ed il suo modo di porsi di fronte ai problemi della nazione.